基層國庫管理制度改革的成效、困難問題及建議

李心陽 梁山縣財政局

按照上級關于推進財政國庫管理制度改革的精神和部署要求，基層財政國庫管理制度改革作為財政部門的重要改革內容，經過十幾年的摸索和努力實踐，財政國庫管理制度改革逐步引向深入并日益成熟，初步建立了規范科學并且符合我縣實際的財政國庫集中支付制度，這不僅是財政體制的一項基礎性工程，也是預算執行和國庫管理制度的創新。

一、財政國庫集中支付制度改革成效

20世紀初，基層財政開始探索國庫管理制度改革，部分地區實施了國庫集中支付和會計集中核算“兩集中”改革，在當時的背景下，對于規范財政資金管理、提高財務管理水平、預防治理腐敗等發揮了積極作用。但隨著國庫集中支付制度改革的不斷深化，“兩集中”模式已不能適應新形勢的需要，尤其是實行會計集中核算與《會計法》規定的會計主體原則相違背，造成會計核算與財務管理脫節，會計監管職能難以真正實現。

從改革的實踐來看，國庫集中支付制度改革的作用和成效主要體現在以下幾個方面：

一是通過國庫集中支付改革，改變了資金支付方式，建立了用款計劃、支付審核、綜合查詢等制度，實現了對資金支付各環節的監督和控制，對于增強預算約束力、保證部門單位按照下達的預算使用財政資金，提供了重要的制度保障。

二是改革后，全部預算單位資金都在國庫單一賬戶體系內運行，資金支付實行電子化操作，并處于財政實時監督之下，資金運行基本實現了公開化、透明化，財政監管實現了由事后監督向事前、事中監控的轉變，財政資金安全管理進一步增強。

三是通過改革將單位分散支付改為國庫集中支付，財政資金在實際支付行為發生前全部留存在國庫，庫款顯著增加，保工資、保運轉、保應急、保重點的能力明顯增強。

四是新的支付方式能夠及時、準確地將預算執行信息反饋到預算編制環節，形成預算編制與預算執行相互制約、相互促進的有效機制。同時，國庫集中支付的實行對預防腐敗、整合財政資金、增強財政資金調控能力、提高支付效率等方面也發揮著重要作用。

二、改革中遇到的困難和問題

鑒于國庫集中支付改革工作政策性強、涉及面廣，基層在深入推行財政國庫集中支付制度過程中還面臨著一些深層次問題，需要有針對性地加以改進和完善。

一是有些單位實行的仍然是傳統的基數加增長的部門預算編制方式，編制水平較低，預算不夠細化和精準。預算執行剛性不強，預算調整過多，直接影響財政資金支付和決算編制，影響國庫管理制度的有效實施。

二是基層財政收支平衡壓力比較大，收支矛盾突出，歷史欠賬較多。雖然上級財政對基層財政的支持力度大大增加，但是基層財政總體上收入總量小，財力比較薄弱，庫款保障水平低，資金緊張，難以按照省市改革的方式通過大幅提高授權支付比例提高支付效率，影響了資金的使用效率。

三是目前基層大部分鄉鎮級未設置國庫，平時支出資金量大，支出實效要求較高，根據大額支出報備制度籌備庫款需要時間，影響了鄉鎮的支付效率。有的鄉鎮距離市區代理銀行較遠，代理銀行網點少，仍然需要傳遞紙質材料，影響了國庫集中支付效率。

四是目前受財力、人員素質等因素限制，基層的網絡信息化程度不高，信息技術還遠遠達不到國庫集中支付制度改革的需要。部分單位財務人員不會使用記賬軟件，還停留在手工或半手工操作階段，且關聯軟件之間未能有效銜接統一，影響了資源的共享使用，也影響了改革的效率。

三、深化國庫集中支付改革的對策及建議

針對基層國庫集中支付改革在深入推行過程中存在的上述問題，為深入推進國庫集中支付制度改革，在借鑒上級改革先進經驗的同時，因地制宜，進行積極的探索和實施了一些措施和做法，提出以下對策建議：

一是在部門預算編制上，一方面，全面實行零基預算，專項資金具體到項目，明確各項支出的用途。嚴格按照當年財力核定預算金額，量力而行。另一方面，細化預算編制。預算是支付制度的源頭，過于籠統模糊不具備執行意義。公用經費預算應貼近行政事務，改變以人數為主要計算變量的模式，應更精細化、具體化，要細化到具體的事、物、勞務。應科學編制固定預算和變量預算。在預算執行上要進一步嚴格，強化預算的剛性約束，禁止隨意調整和追加預算。科學的預算規劃和及時調整，才有事中控制和事后報告意義。

二是推進鄉鎮國庫集中支付改革，建立科學的縣鄉財政管理體制。鄉鎮按照縣鄉財政管理體制的要求，深入實行綜合財政預算，堅持量財辦事，量力而行，合理安排各項財政支出，確保財政收支平衡。針對庫款緊張、有時難以保障鄉鎮財政及時清算資金的問題，把鄉鎮視同縣級預算單位實施國庫集中支付改革有困難，建議對鄉鎮按照“一級政府一級財政”實施管理。縣級財政根據財政體制定期將資金撥入鄉鎮資金統一管理賬戶，用代理銀行開設的零余額賬戶進行清算。這樣有效緩解了資金調度的困難，而且保持了鄉鎮作為一級財政的獨立性。

三是加強對代理銀行的管理和培訓。代理財政資金支付清算的商業銀行也是這一改革必不可少的重要環節，切實抓好代理銀行的管理工作，對確保改革取得實效具有重要意義。主要是要建立以國庫部門為主、其他部門相互配合的監管工作機制，完善對代理銀行的監管制度，制度出臺提高代理銀行的違規成本。并引入退出機制，對不符合基本標準的代理銀行取消下一年度代理資格，從而營造良好的制度氛圍。

四是建立對預算單位財務人員的培訓機制，實現國庫管理制度改革目標。首先，應以為國庫管理制度改革提供專業人才為出發點，以提高人才創新能力為重點，做好人才業務培訓。其次，要以改革進程和改革目標為方向，科學制定出人才培養規劃，為人才的成長提供良好環境。再次，要嚴把“入口”關，在專業人才引進中，要選擇德能兼備的人才。最后，要做好人才梯隊建設，在抓好在崗人員作用發揮的同時，未雨綢繆地做好后備人才儲備，避免在崗人員因調動而形成人才斷層現象，確保各項工作平穩推進。