生態守法論
——以環境法治的時代轉型為指向

肖 愛

近年來，隨著生態環境保護黨政同責的強力實施以及生態文明建設與生態環境立法、執法、司法的穩步推進，生態環境法治取得了長足發展。肉眼看得見、身體直接感受得到的生態環境污染與破壞以及明目張膽的生態環境違法現象迅速減少，生態環境治理的成效不斷顯現。歷史遺留污染、聚合型污染、生態損害、跨域生態環境污染與破壞等更隱蔽、更復雜的生態環境問題成為生態環境法治不得不啃的“硬骨頭”。我國已經到了環境污染非常嚴重時期、突發性環境事件高發期、群體性環境事件上升期“三個高峰”疊加時期，環境法治因而面臨“從環境污染防治到環境質量管理再到環境風險管控”的時代轉型，以切實保障“公眾健康”[1]。以此檢視，目前我國環境法治存在體系性困境，基本上圍繞“完善法律法規”“嚴格環境執法監督”“推進環境司法”而展開①，生態守法的規范建設程度與環境質量管理和風險防控型環境法治以及“全民守法”的要求相去甚遠。這與“守法”的道德特性、在法治體系中的相對間接性、缺乏有力的“抓手”有關，這也意味著需要在繼續強調“科學立法”“嚴格執法”“公正司法”的基礎上，挖掘“全民守法”的時代邏輯與價值。從“守法中心主義”的視角，反思生態環境法治體系問題，有利于推動生態守法規范化的研究與機制建設，為生態環境法治的時代轉型探索科學道路。

一、“生態守法”：生態環境法治的基石范疇

守法總是被形而上學地對待，如守法研究集中在守法合理性、守法心理、守法內在動因等方面，對守法進行一般行為規范尤其是制度研究非常少，常常只是在立法、執法、司法研究中附帶討論，涉及生態守法規范研究的文獻更少，在知網上檢索僅能獲得不足二十篇學術論文，其中篇名中明顯可以看出屬于這一主題的僅僅兩篇期刊論文[2][3]。對生態守法重要性的共識與守法規范化建設及其研究之間存在巨大反差，一定程度上解釋了為什么生態環境法治成本居高不下成為法治領域難以化解的難題。

(一)“生態守法”的術語凝練

1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制建設十六字方針。其中“有法必依”被公認為包涵了“普遍守法”原則，事實上“執法必嚴、違法必究”也從不同的角度體現了普遍守法的要求。2011 年，胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90 周年大會上的講話中明確提出要“在全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，實現國家各項工作法治化”。第一次系統提出了包括“全民守法”在內的法治建設 “新十六字方針”。2012 年黨的十八大報告正式將“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”確立為建設社會主義法治國家應當遵循的“新十六字方針”。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“《依法治國決定》”)進一步肯定了這一“新十六字方針”。至此，“全民守法”正式成為依法治國戰略的核心內容，成為習近平新時代中國特色社會主義理論的重要組成部分，其規范性意義也越來越強。

然而，“什么是法律”這個問題有多難回答，“守法”就有多難界定。守法“并不是單單強調社會全體公民都必須遵守法律。它還包含了守什么樣的法、什么人來守、如何遵守、后果如何等一系列的問題”[4]。有學者認為守法是“法律的遵守, 指的是組織和個人依照法律規定進行或不進行某一行為的活動。前者指作為的守法, 后者指不作為的守法”[5]。然而，法律無法對生活方方面面都做出規定，守法不能局限在“依法作為或不作為”，還應該包括增益法治效果的積極行為，換言之，守法應該包括所有的積極或者消極的守法行為。筆者曾用描述式表述來界定“生態守法”：“即任何社會主體都應該嚴格遵守法律，并且將是否符合法律規定、是否符合‘人—自然—人’和諧關系發展目標的要求作為判斷行為合法性的重要準則。生態守法最核心和最直接的體現就是嚴格遵守生態環境保護法律法規的規定。”[6]這一界定突出將生態規律因素納入守法內涵，也強調對生態環境保護法律法規的遵守，同時，將生態守法本質上等同于全民守法的生態化。但是，這一界定還只是松散的描述性界定，不能揭示生態守法的專業性內涵。

習近平2013 年2 月23 日在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話中明確指出，“全民守法就是任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責?！绷暯綄Α叭袷胤ā钡倪@一權威論斷也就是對“守法”的權威概括，揭示了一切主體行為必須符合“憲法法律至上”的法治精神，對主體的概括是開放性的，并明確指出守法包括“行使權利或權力、履行義務或職責”。整體上涵括了守法的核心要素，體現了新時代鮮明的法治特征。

生態環境法治中的守法，即“生態守法”。本文主張采用“生態守法”作為生態環境法治體系中相對規范的基石范疇，而不采用“生態環境守法”或“環境守法”，因為生態守法不應該局限于不違反生態環境法律法規，還應該包括在不違反法律法規的前提下創造性地從事對生態環境保護有益的作為或不作為，尤其是要避免在遵守其他法律法規的情況下產生危害生態環境的結果，這要求生態守法概念具有體系性、生態化的內涵。因此，“生態守法”更簡潔，且更能體現生態系統性和法治的體系性。

基于以上分析，本文認為：生態守法是指任何組織或者個人都應該依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責，避免對生態環境的不利影響，推進“人—自然—人”關系和諧發展。

(二)“生態守法”的規范內涵

生態守法的主體要求上具有開放性。生態守法要求與生態環境保護有關的任何人類活動都應該遵守法律并且不會對生態環境造成危害。因此，“生態守法”意味著守法主體的“全民性”“普遍性”，這與立法、執法、司法主體的嚴格限定性不同。在法治時代，“任何組織或者個人”都必須遵守憲法和法律?？梢愿鶕黧w的性質和行為方式的不同將生態守法主體分作三類：(1)政府守法主體。這類主體包括政黨尤其是作為執政黨的中國共產黨及其黨員、各級人民政府、政府部門及其工作人員等，他們掌握著公權力，黨規國法是他們行為的基本依據。(2)企業守法主體。這類主體是生產經營者，包括各企業事業單位、“在中國境內的外國企業和其他外國經濟組織以及中外合資經營的企業”(《憲法》第18條)等。(3)公眾主體。這類主體既包括自然人，也包括與生態環境保護相關的非政府組織等；既包括普通公民，也包括各類專家以及非履行公職的政府工作人員等。不同類型的主體其守法的具體方式、內容等會存在差異。生態守法主體的開放性與自然環境本身的開放性互為表里，息息相關。

生態守法對象具有體系性。生態守法中的“法”并不僅僅指全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會頒布實施的狹義上的法律。憲法規定任何組織和個人都必須遵守“憲法和法律”，這里所說的“法律”應該包括憲法以及《立法法》所規定的法律、法規和規章，也包括蘊含在中國特色社會主義法治體系中的法治原則和法律精神。對執政黨主體，還必須嚴格遵循以憲法法律為準繩的黨規黨法。換言之，守法所“守”的對象或者客體具有廣泛性、普遍性、體系性。在生態環境法治領域，不僅需要遵守一般的法律法規，還要特別重視對專門生態環境法律規范的遵守。不僅要考慮到守法主體對這些“法”的理解能力和接受能力，還要考慮到具體現實的多樣性以及國家和地方對開發利用和保護生態環境的具體要求?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》還明確要求“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。意味著生態守法對象還包括這些社會規范，當然其前提性條件是這些社會規范不與憲法法律法規相沖突。

生態守法的基本方式或表現具有多維性。隨著法治現代化的不斷推進，“守”法已經不局限于一般意義上的遵守或者“不違反”憲法和法律，尤其是不能只是遵守憲法和法律中的義務性規定。有學者指出：“守法”絕不僅僅是“不犯法”，而且還包括“用法”與“護法”，甚至還包括“疑法”：“行為上嚴格守法、思想上積極疑法，這應是社會(尤其是理論界)的兩條準則?！盵7]“疑法”實質上是基于對法的信任或信仰而對法保持必要的審慎態度，不至于將法僵化為文義上的絕對，或奉法為“萬能”，也不至于對法律規范或斷章取義或任我所用。這是“慎法”的精神，是形式法治基礎上的實質法治的內在要求。《依法治國決定》明確要求“把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”。這不僅僅是要求遵守法律、運用法律，還明確了守法要成為一種法治精神，“遇事找法”成為內心需求，解決問題要將“法”作為依靠?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2015—2020年)》則更是要求政府及其工作人員一切以法為工作指針和行動指南，將守法作為其行為的動力之源：“努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。”根據法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新時代要求，以主體行動受影響程度為標準，可以將“守法”理解為：不違法、懼法、敬法、崇法、信法(信任法、信賴法)、用法(找法、靠法)、慎法(疑法、悟法)、護法等多個層次多個方面。生態環境及其功能的多樣性、守法主體利益訴求的多樣性，要求生態守法方式更加多維。

(三)“生態守法”的法治價值

生態守法是我國憲法和法律規定的要求，也是“一帶一路”、長江經濟帶建設這些國家重大戰略的基本要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化重中之重的內容。法治中國建設與生態文明建設實踐需要新的生態環境法治邏輯展開，從根本上改變長期以來生態環境法治成本高、環境法律虛置的局面。“生態守法”作為生態環境法治體系中最基礎、最能體現生態環境法治整體功能、最能引導法治思維生態化轉型的概念，是新時代生態環境法治的基石范疇，具有特殊的法治價值。

1.生態守法促進傳統法制生態化

民生的具體狀態和訴求將賦予守法以更復雜多元的具體內涵和功能。優質生態環境已經成為新時代基本民生福祉，這意味著全社會對生態環境法治的要求會不斷高漲，在生態環境保護方面律人律己的法治要求也會越來越凸顯，這有利于提升社會生態守法能力，助推形成生態守法文化。同時，對法治的全面生態化要求也會逐漸提高，既要求生態環境法制的全面系統化，實施最嚴厲最嚴密的生態環境法治，又會要求其他領域法制的生態化轉型，改變目前生態環境法治面臨各種相關法制不協調的困境。近年來不僅根據生態文明建設的要求系統完善生態環境立法，并迅速推進生態環境法典化研究，加強生態環境法制體系化建設；同時，通過環境法與其他部門法的學術對話以及其他部門法的修改，推進其他部門法的生態化。全民普遍生態守法可以進一步推進生態環境法制的全面完善，并且將生態訴求和生態法治的期待融入民法②、行政法等其他部門法規范體系之中，實現傳統部門法制的生態化。

2.生態守法融通生態環境法治全過程

立法、執法、司法是國家公權力按照職能差異分工合作的國家治理制度，主體、職權、程序、功能等各不相同，各有其運行邏輯和機制，任何一種權力介入到另外的權力運行機制中，都會造成越權甚至違法、違憲。立法中心主義法治邏輯下，主要依靠立法來解決生態環境法治面臨的問題，往往導致所立的法難以實施，甚至會增加行政權、司法權違法行使的風險。行政中心主義則是將生態環境法治圍繞行政權力的行使而展開，這種“命令—控制”型生態環境法治重行政權力行使的便利和效率而容易忽視其他主體的權利，這種對行政權力的片面依賴會導致對環境法治的直接破壞[8]。王曦對此發表了系列論文予以批評、反思并進行新的理論構建③。司法中心主義的環境法治則依賴司法解決生態環境法治問題，但是司法權運行的被動性以及司法高成本等特性都使它難以統領生態環境法治全過程。守法是一種普遍義務，邏輯上具有融入上述三種權力成為上述三種權力運行合法性核心要素的天然屬性。將生態守法作為生態環境法治的邏輯中心，不僅可以進一步明確各類公權力主體的生態環境法治義務，強化這些公權力主體之間的協作和互相監督，還可以促進其他主體守法積極性。

3.生態守法助推跨域生態環境問題解決

生態環境具有整體性，但是往往被行政區劃人為分割，因此產生大量跨行政區的環境問題與環境糾紛。同時，環境要素都具有功能多樣性，對同一種環境要素往往有多元主體的多元利益訴求，因而導致功能性沖突問題。此外，為了順應社會對資源多途徑使用，國家公權力圍繞生態環境資源進行職能分工，需要權、責、利劃分明晰才能有效行使和監督行使公共權力，導致“九龍治水”以及“環保不下水、水利不上岸”等困境。還有生態環境往往具有外部性或非排他性，任何主體的開發利用都可能將利益私有化而將損害留給社會。概言之，圍繞立法、執法或者司法而展開生態環境法治邏輯都可能導致難以解決的跨界性問題。而生態守法是沒有邊界的，任何主體都具有普遍的守法責任，并以其守法程度，彰顯其主體性社會價值。換言之，在生態環境法治中，只有生態守法無邊界藩籬，具有跨類跨層的融通性，為解決跨域生態環境問題和生態環境糾紛提供邏輯基礎，進而助推生態環境協同法治的實現[9][10]。

二、轉型時期生態守法面臨的困境

守法是檢驗社會平等、公平和正義的核心指標，是保證經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正以及建設生態文明的重要前提，是法治國家、法治政府和法治社會的基本表征。守法狀況不僅決定法治發達程度，也直接制約著法治發展方向和發展空間。近年來，隨著生態環境保護進入克難攻堅的關鍵期，生態環境法治也面臨如何降低法治成本促進自身轉型的重大問題。生態守法具有降低生態環境法治成本的內在價值。然而，近年來在服務地方法治建設的有關調查研究④中，筆者發現生態守法面臨不少困境。

(一)守法主體性意識普遍存在偏差

在生態環境法治領域，還普遍存在落后觀念，即守法主體應該主要是行政管理相對人，尤其是企業事業單位和其他生產經營者；說到政府責任的時候，不少政府部門都將生態守法視為生態環境主管部門的義務，其他部門只需要適當配合。而企業事業單位或者公眾則普遍認為生態守法主體主要是黨和政府。城鄉基層社會公民更普遍地認為生態守法主體就是企業和政府。各類主體少有將生態守法視為自身該擔當的責任，更不用說視為自己日?！袄硭斎弧钡男袨闃藴?。

(二)普遍對生態價值和生態環境法治認識不足

受“靠山吃山靠水吃水”等傳統生產生活習慣的影響，各類主體普遍缺乏對環境資源承載力的基本認識，缺乏對生態環境法治的基本理解，涸澤而漁、殺雞取卵似的資源利用現象還普遍存在。隨著近年來生態環境法治力度空前加大，生產經營者和居民的生態環境法治意識明顯提升，生態守法狀況得以改善。但是，一旦放松對生態環境的“鐵腕”治理，很難保證生態環境資源盲目開發利用不會“卷土重來”。

(三)對行政權力、政治權力的過分依賴

無論是政府公權力機構，還是非公權力主體，都還比較缺乏對“遇事找法、解決問題靠法”的重視。有問題、有糾紛就找關系、找領導，依靠上級權力施壓；或者“解決問題靠鬧，小事小鬧，大事大鬧”，造成社會性影響，給地方政府以政治性壓力而使其傾向性解決問題。對行政權力、政治權力的過分依賴使大量社會主體喪失生態守法主體性意識，為實現自己的利益訴求而無視生態環境利益。這也是生態環境群體性事件高發的根本原因。

(四)對整體性環境公共利益的忽略

無論是政府、企業、還是居民，尚普遍缺乏對生態環境整體性的基本考慮，對生態環境資源的開發利用常常以本地區、本行業或者本單位甚至個人利益為出發點，嚴重忽視生態環境公共利益和可持續發展，給互害性、掠奪性開發利用留下了廣闊空間。本地政府、企業與居民對生態環境整體性利益的普遍忽視，外來進行貿易的企業、外來旅游或考察的公眾更難對該區域整體性生態環境利益予以重視。這一現象容易產生將生態守法局限于本地區、本部門以及消極守法的狹窄空間。

(五)生態守法組織化程度低

人是社會的產物，也是社會的塑造者。個體守法是社會守法的基礎和前提，但是，缺乏組織化的守法，就很難形成社會守法文化，守法也會缺乏可持續發展的動力支持。政府組織生態環境法治宣傳教育屬于促進守法的組織化活動。但是它過于依賴政府對守法的財政支持力度和政治重視程度。財政永遠是有限的，政治重視不能不根據國家和社會發展階段面臨的急迫問題而不斷調整。這與守法的長期性穩定性要求明顯相悖。更重要的是，群體性守法、全民守法是法治創新的源泉，是和諧社會的基礎和本質特性，是社會自我治理的根基。新時代生態環境法治需要面對的環境問題與相關侵害更復雜、更隱蔽、更需要專業知識和技能才能判斷、規避與救濟，必須加強生態守法的組織化，助推生態環境法治的時代轉型。

正是上述問題的存在，需要進一步規范化、系統化培養全民生態守法精神、守法意識、守法行為規范，需要生態守法主體性認知、主體性意識和行為融入生態環境法治系統之中。只有系統、全方位、持之以恒地采取措施促進生態守法，既重視內心道德要求，又重視道德外化的行為規范建設，才可能實現全民普遍的生態守法，進而推動整個生態環境法治時代轉型。

三、生態守法的法治邏輯展開

迄今對法治最經典的概括仍是亞里士多德的論斷，即“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”[11]因為法治歷史過程中的教訓，人們長期高度重視其“良法”因素，對立法有更多的偏愛。但是，亞里士多德的經典論述中，“已成立的法律獲得普遍的服從”居于法治核心地位，“制定得良好的法律”是為人們對所遵循的法律進行理性反思和改進提供指引，而不是作為人們服從法律的前提條件。法治是這兩個條件理性互動又高度融合的過程和結果。這樣理解更符合他作為一個高度重視實踐的理性主義哲學家的風格。就在上述法治經典表述前面還有一句話，即：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現法治?！盵11]可見，亞里士多德將守法擺在比法治更基礎、更重要的地位。新時代，生態環境法治不僅僅需要進一步貫徹落實科學立法、嚴格執法、公正司法，更要將守法擺到生態環境法治的邏輯中心，重新審視生態環境立法、執法、司法，降低生態環境法治成本。

(一)強化生態守法動力

提升生態守法內在動力，需要厘清以下幾組關系：

1.生態環境保護與經濟、社會發展的關系。對這一組關系，存在三種普遍性觀點：一是認為這是永遠存在矛盾和沖突的領域，難以妥協和平衡。二是認為這本身就是一個相輔相成的問題，根本目標是一致的，不存在實質意義的矛盾和沖突，彼此引發問題，也彼此依賴和互相解決問題。三是認為二者在社會、經濟發展的不同階段存在不同的關系，有矛盾沖突階段，甚至有水火不容的情形；也有分別優先階段和協調平衡階段。各種觀點都不難找到生活事實為證，但也都缺乏普遍有效的闡釋力。當前以及未來很長一段時間，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，良好生態環境是最普惠的民生福祉。為此，從2014年開始，我國對主要環境法律做了系統修改，確立了保護優先、風險管控等一系列生態環境法治原則以及“最嚴厲最嚴密”的生態環境法律制度體系。這些規定是對所有主體進行綠色生產與綠色生活的最低標準的規范要求。但是，這些要求主要是圍繞如何監管而展開。在生態守法中心主義邏輯下，重點應該轉移到綠色生產和綠色生活過程參與、引導和服務。“命令—控制”有效的前提是可預期、可控制，計劃性強。但是生態環境保護與治理領域，面對更多的風險。弱化命令、控制，加強過程引導、服務和監控，可以從行為規范的角度促使生態守法由精神自覺轉化為人們的行為規范,實現生態環境保護與經濟、社會發展關系有機協調和統一。

2.生態守法成本與違法成本之間的關系。各類主體都會基于其對守法成本估測而決定是否選擇守法。有四種成本—效益估測情況會直接影響生態守法行為：(1)守法成本遠遠高于違法成本，或者長期一般性高于違法成本。這種情形下，守法意味著持續不斷地單向付出而無所獲，不僅缺乏守法發展的資源和動力，而且給予社會以守法人生是失敗人生的反面示范。守法者入不敷出，各類主體傾向于選擇不守法甚至直接違法。(2)守法成本低于違法成本，但是二者都很高。違法被追責的幾率對主體行為選擇具有決定性作用。只要存在違法不會被追究責任的情況，就有人愿意鋌而走險不守法；而且守法成本很高，對實力欠缺的主體來說，很難持續承受，主體也會常常選擇違法。(3)守法成本較低，但是違法成本很高，即使違法被追責的幾率不高，也不難形成以正壓邪的整體氛圍，守法不難成為普遍性社會現象。(4)守法成本與違法成本都很低，即使選擇違法獲利空間也不大。這種情形下，主體更傾向于守法。然而，國家和地方立法不可能考慮到每個或每類主體的守法成本，而只能大體上接近社會總體守法成本。從生態守法的視角，在立法、執法、司法各個階段都考慮到守法成本效益，加大違法成本，減小守法成本，增加守法收益，針對性設計守法規范體系，建立健全生態守法促進機制。

3.壓力性、激勵性守法和自覺守法之間的關系。守法最佳狀況是各類主體都自覺守法，然而，自覺守法除了依靠主體自身的意志力外，外在壓力性、激勵性機制必不可少。不守法將受損，守法必有回報，這是主體守法的直接動力。所以，生態守法促進機制首先需要認真對待壓力性守法機制和激勵性守法機制，并將這些機制融合進生態守法主體的日常生產和生活行為，同時強化生態守法宣傳教育，才可能使越來越多的主體自覺守法。

4.自然規律、法治規律和社會文化規律之間的關系。生態環境法治需要把握這三大基本規律，在人的行為規范結構上實現“人—環境—社會”的統一。法治規律、自然規律、社會文化規律三大規律的目標、運行邏輯、產生的結果存在很大差別。法治規律雖然依賴個體和群體的經驗，但是離不開行為規范邏輯；社會規律是人的群體性行動的經驗抽象，往往成為法治的基礎，但是也可能在特定區域成為法治的對立，尤其是在不同區域、不同層級之間；自然規律則完全獨立于人的個體和群體經驗，人們只有認識自然、尊重自然、順應自然，按照自然規律行為，才能不至于受到自然的懲罰。只有通過長期的教化、侵染、不斷修正，并不斷通過社會化的機制為生態守法主體提供相關的專業知識或技能幫助，才能使法治規律與社會文化規律相協調，并逐漸融入自然規律之中，才能使三大規律融合平衡，實現眼前利益與長遠利益、局部利益與整體利益、經濟利益與生態利益的協調，使生態守法成為主體的自覺。

(二)選擇生態守法的協同促進與保障模式

整體上看，國內外生態守法實踐都要求“全民”“普遍”守法，這也是法律面前人人平等的法治原則在生態守法領域的體現。在生態守法促進或保障方面，都呈現出主體多元、方式多樣的共性，近年來也普遍弱化命令—控制或制裁而強化溝通協作和彼此互相制約，激勵誠信守法，懲戒失信與違法。國外兩類代表性生態守法促進機制對我國不乏借鑒意義。

一是以日本為代表的以企業為中心的生態守法促進機制。即企業守法主體受到最普遍重視，全方位激勵和監督企業自主、自覺守法，注重引導各類主體從不同側面為企業生態守法提供服務。如日本允許企業與地方政府簽訂生態守法協議，與政府簽訂守法協議的企業，政府會相應減少檢查等可能影響企業生產和聲譽的行為，只要企業遵守了協議，政府給予企業優惠和獎勵，對在協議中承諾的生態環境義務遠遠高于國家和地方標準要求并切實達到的企業，還確立為明星企業。政府如果與企業“合謀”以犧牲環境為代價求發展，很容易失信于民，并被追責。此外，日本行業協會在推進企業生態守法中的作用也非常大，20世紀90年代以前，日本商業聯盟通過《企業行為章程》，將企業環境守法作為日本商業全球競爭戰略的重要部分?！度毡旧虡I聯盟環境自愿行動計劃》(1997)為所有層次的日本企業建立了生態守法行動框架，并建立了跟蹤調查機制。日本為了促進企業低成本守法，早在1970年就發布實施了《企業家承擔公共污染控制成本法》，2003年做了修訂。該法為企業生態守法提供了基本法律規范[12]。

二是以美國為代表的政府中心的生態守法促進機制。即守法推進機制是從政府能動性發揮的角度設計的，如通過法律機制督促政府生態守法并進而推進全民守法。與日本相比，美國政府在促進各類主體生態守法中更為主動、積極，更多通過生態環境許可等監管措施并主動與企業尋求守法協作，給企業提標準和要求，如果企業未能充分守法，公民訴訟制度會更多地將政府而不是企業告上法庭，而法院更傾向于督促政府承擔生態守法或者生態守法督促不力的責任[12]。

目前，我國生態守法促進或保障機制可以概括為以企業為中心、以政府管控為依靠的機制。這種機制下，政府職權意識太強，各類主體生態守法主體性意識太弱。立足本土邏輯，借鑒域外經驗，我國宜采取政府守法為根本、企業守法為中心、政府與社會監管與服務為依靠的生態守法促進與保障機制。以此模式作為完善立法、執法、司法的指南，促進生態環境法治時代轉型。

(三)類型化設計生態守法促進和保障機制

不同類型守法主體，其責權利有結構性差異，其行為模式會有不同，所需要遵守的規范也有差異，因而其守法要求也各有不同；從守法意識養成、規范設計到機制系統化，都需要國家和社會全面配合。應該從不同的角度對生態守法促進和保障機制做類型化分析。

1.從機制的特性上來看，可以建立健全四類生態守法促進和保障機制：一是守法強制性機制。即依靠“命令—控制”邏輯和法律強制力迫使主體守法。目前生態環境法治主要依靠這種法律的外在強制力，依靠提高違法成本來強制守法。二是守法文化培養機制。通過生態環境法治宣傳教育、榜樣示范、生態環保組織培養和扶持、環境保護社會團體浸入式社會服務活動帶動等措施，培養社會生態環境保護意識，進而促進生態環境法治覺悟，讓生態守法成為人們生產和生活的文化要素，建立公開透明的生態守法誠信評價系統等。三是守法激勵性機制。守法激勵主要是通過經濟手段如稅收減免甚至財政直接撥款項目激勵制度、生態補償制度、授予獎勵或榮譽稱號等措施激勵主體守法。四是守法支持性機制。如基本財政預算保障、信息公開共享、生態環境技術服務、生態環境法律服務以及社區專業人才指導和培訓等。

2. 根據主體特性設計生態守法促進和保障機制。(1)政府生態守法促進機制?！罢胤ㄊ侨袷胤ǖ默F實基礎，它是公民決定是否遵守法律的現實參照。”[13]政府及其官員守法“是建設法治國家的前提”，“法治的關鍵在于政府守法”[14]?？梢詮娜缦聨讉€方面展開：一是擴大本職工作需要遵守的“法”的范圍，將生態環境法律法規納入其守法范圍。政府對外行使權力要嚴格遵循包括生態環境法律規范在內的憲法和法律；同時，在政府內部日常運行中，也要嚴格遵循生態環境法律規范，節約資源能源，減少環境資源污染和破壞，開展綠色政府評價。二是確保公權力運行程序化、透明化。凡是不屬于法定不能公開的政府行為都可以在政府官網以及政府APP公開，讓社會主體能及時查閱。三是結合各部門的職能或者事權，針對性設計守法機制。根據職能與事權劃分，開展政府行為環境影響評估，以之作為政府行為的基礎，繼續堅持和全面優化政府向人大報告環境保護工作情況這一法律制度。四是政府生態守法要以黨政領導和公務人員守法為切入口。他們的以身示范決定生態環境全民守法的成效與可持續性，應該將生態守法納入對其個人“德、能、勤、績”等評估和考核之中，并結合“放管服”改革，強化政府服務行政，加強對公民和生產經營者生態守法指導。同時，還必須建立有關公權力協作機制，實現跨行政區、跨部門生態環境協作。此外，還應該將生態守法文化培養作為政府職責，以推進全民生態守法成為生活事實。(2)企業生態守法促進機制。這里所說的“企業”，即《環境保護法》所規定的“企業事業單位和其他生產經營者”，是直接開發、利用、消耗自然資源并向環境排放污染的主體。企業僅僅遵守法律規定的義務還不夠，一方面還必須堅持其開發利用自然資源從事正常生產經營的權利；另一方面，還必須創造性地節約使用自然資源、減少污染破壞生態環境，推進環境友好型技術、經營管理方式的不斷創新和運用。在現有生態法治的基礎上，強化為企業提供更多及時的生態守法服務，平衡企業的積極守法和消極守法，進一步優化企業在生態環境保護中的責權利體系，建立健全企業生態守法第三方評價制度，將政府評價、企業互評和社會評價結合，評價結果作為評估企業誠信以及給予優惠和榮譽稱號等的重要依據。(3)生態環境公眾守法促進機制?！肮姟本唧w包括自然人、環境保護非政府組織尤其是環境保護公益組織、其他類型的特別組織如基層社會自治組織等。公眾主體可能是環境污染和破壞者，也可能是生態環境的熱心保護者。促進公眾生態守法，一是通過生態環境法治宣傳教育引導和激勵公眾生態守法；二是加強公眾生態守法的組織性，可以通過組織生態環保活動或者借助新媒體提供社區生態守法APP等網絡或實體平臺加強公眾守法活動組織化；三是大力發展環保社會組織和生態環境服務機構，分擔政府在生態環境法治建設中的諸多具體工作，為公眾生態守法提供專業服務。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》(2016)以及環境保護部、民政部聯合發布《關于加強對環保社會組織引導發展和規范管理的指導意見》(環宣教[2017]35號)，為強化生態守法組織化提供了系統的政策支持。需要及時總結這些政策經驗，將促進社會主體生態守法的要求進一步規范化、制度化、法治化。

(四)融通立法、執法、司法

推進生態守法最有意義的途徑是以生態守法為邏輯中心融通法治全過程，尤其是在立法、執法、司法中以如何保證生態守法作為邏輯基礎與判斷標準，建立健全立法、執法、司法的生態守法影響評估機制。

首先，以生態守法為邏輯中心系統優化立法。一是從立法議案提出到立法審議、通過、發布以及實施后評估等，都要求對該立法對生態環境的影響、對生態守法的影響等作出評價或說明。二是進一步加強立法過程透明性以及參與的廣泛性。社會對立法參與越普遍共識就越多，守法也越普遍。將立法調研從依賴政府部門調研轉向面向全社會和法治全過程調研，增加直接聽取企業、公眾建議或意見的要求；立法的部門協調會應增加社會組織、公眾以及司法部門代表的參與；完善征求意見的途徑，改變單純通過立法機關官網發布征求意見稿征求意見的做法，讓征求意見的過程滲透到企業事業單位、社區、村鎮。三是在制度設計中充分考慮主動守法，從嚴懲處那些制約或誤導法的遵守、違法行為查處的行為(如制造虛假信息、偷排漏排等行為)；對技術性不足而影響生態守法的情形則建立專業服務制度等。

其次，在行政領域確立保障生態守法與堅持嚴格執法雙重目標。《依法治國決定》(2014)以及《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(2019)都對嚴格執法做出了非常明確的要求，《依法治國決定》還明確規定“實行國家機關‘誰執法誰普法’的普法責任制”。從生態守法邏輯中心出發，還應該將創造條件提供守法指導和服務貫穿行政始終。當前全面推進的綜合行政執法改革、“放管服”改革、生態環境保護垂直管理改革等一系列改革呈現出狠抓依法行政以及強監管、重服務的基本趨勢，服務行政逐漸全面展開。在目前的生態環境垂管改革中，事實上在縣級以及縣級以下行政區域環境管理工作的內容與歸屬等產生諸多問題。基層社會主體最了解生態環境需求，更了解生態環境狀況，更能及時發覺生態環境變化，有必要將政府和社會組織的生態環境管理權與上級政府生態環境主管部門的監管權明確區分，將必要的權責下沉到基層，同時加強基層自治性執法，更有利于地方生態守法主體共識的形成和積極性的發揮。此外，跨行政區生態環境治理問題尤其是行政邊界區域生態環境法治問題日益復雜，亟須建立健全具體可操作的環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，根據生態守法邏輯采取多元協同聯動執法，培養區域生態環境法治共識，保障生態守法的實現。

最后，強化司法對生態守法的促進和保障功能。近年來，環境資源司法專門化、專業化以及環境公益訴訟的發展，恢復性司法的探索，都對生態守法起到了示范性、引導性作用?！白屓嗣袢罕娫诿總€案件中感受到公平正義”，并從司法中感受到“綠意盎然”，這是新時代生態環境司法甚至整個司法都應該追求的目標?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》不僅要求“誰執法誰普法”，還明確規定“建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度”，也就要求“誰司法誰普法”，在司法過程中以案釋法，讓當事人理解生態守法的必要性。進一步完善環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟等制度，培養社會組織和公眾生態守法精神，激發其生態守法積極性。針對生態環境司法鑒定難、成本高等問題，借助人工智能，優化證據規則和鑒定標準，全面推進生態環境司法鑒定的社會化。對跨行政區生態環境司法的各項難點，建立健全跨行政區司法或者司法協作機制。同時，借助新媒體，進一步推進生態環境司法的便利化、透明化，讓人們將生態環境司法與日常生活建立更緊密的聯系，從而推進生態守法轉變為主體日常行為規范。

注釋：

① 參見國務院《“十三五”生態環境保護規劃》(2016)第八章“加快制度創新，積極推進治理體系和治理能力現代化”第一節“健全法治體系”。

② 2019年12月28日開始，中國人大網正式對《民法典(草案)》征求意見。該草案中明確與生態環境有關的條文有第9條(綠色原則)、第346條(設立建設用地使用權的環保要求)、第509條(履行合同中的環境義務)以及第七章“環境污染和生態破壞責任”(第1129-1235條)。中國人大網：http://www.npc.gov.cn/flcaw/. 2020年1月2日訪問。

③ 如：王曦.論環境公益訴訟制度的立法順序，清華法學,2016(06):101-114；王曦,章楚加.環境公益訴訟制度立法應將地方政府納入被告范圍，人民法治,2015(05):40-41；王曦,盧錕.規范和制約有關環境的政府行為:理論思考和制度設計，上海交通大學學報(哲學社會科學版),2014(02):43-57；王曦.論規范和制約有關環境的政府決策之必要性，法學評論,2013(02):94-102。

④ 筆者曾作為負責人完成了《岳陽市東洞庭湖國家級自然保護區條例》立法研究，作為核心參與人完成了湘鄂邊界酉水河保護協作立法研究、《湖南省環境保護條例》修訂研究等多個立法研究項目，有關立法建議稿被相關立法采納并已經實施。此外，從2015年開始，對洞庭湖區域和湘江流域進行了反復調研。