重大水利工程建設項目檔案專項驗收制約因素分析及對策

王寧新 聶 思 陳嘉旭

一、前言

重大水利工程建設項目檔案是國家檔案資源的重要組成部分，涵蓋工程前期、建設實施、驗收等階段工程建設與管理全過程，且國家明確規定，未經工程檔案驗收或工程檔案驗收不合格的項目，不得進行工程項目的完（竣）工驗收。因此，重大水利工程建設項目的工程檔案驗收管理工作就尤顯重要和關鍵。

二、制約影響因素

1.切入點

工程檔案驗收管理工作始于工程建設實施階段，在施工合同驗收的同時，項目法人應在此基礎上先行開展工程檔案的法人自檢和自驗，待具備專項驗收條件后，向上級主管部門（驗收組織單位）上報驗收申請，上級主管部門（驗收組織單位）根據有關要求再行組織開展相應的專項驗收。

工程檔案驗收工作流程基本可以概括為工程檔案驗收管理工作的 “由誰做”“怎么做”“做的條件”和“評定標準設置”等環節，涉及到頂層制度體系設計和完善，組織實施方案、人員機構和專業技術支撐人員力量等諸多方面。因此，制約重大水利工程建設項目工程檔案驗收管理工作不僅涉及到人的影響因素，即內因，還涉及到相對客觀的一些非人為影響因素，即外因。

2.內因

（1）機構體系不完善

體現在是否設立了能夠決定工程檔案驗收管理相關工作方針、政策、措施和其他重大問題的高層次機構，并研究制定印發了相應的規章制度，形成有效的工程檔案驗收管理工作體系架構。

機構體系不完善，就無法實現制度體系建設，也達不到檔案集中統一管理的基本要求，使得工程檔案驗收管理工作目標無法實現。

（2）綜合素質能力不足

一是領導重視程度和具體相關工作人員的重視、認真程度不夠。對于制定的規章制度辦法等，沒有認真執行到位，常常簡單應對檔案工作。而領導重視恰恰是做好檔案工作的關鍵，其他相關人員的重視、認真是做好驗收管理工作的根本保證，只有這樣才能實現檔案工作的“一分部署、九分落實”。

二是主觀能動性的不足。做好一件事，不僅要知其然，還要知其所以然，對待工作充分發揮主觀能動性，圍繞任務提前思考，提早安排，才能游刃有余。這也是對有關人員在積極性和創造性方面的要求。

三是責任心不夠。部分項目法人、項目管理單位及其他參建單位相關人員對檔案驗收管理工作責任心不夠，沒有達到檔案驗收管理工作的基本要求，造成檔案資料不完整甚至不真實的情況。

四是政策研究不透徹。工程檔案驗收是完（竣）工驗收前的專項工作，同樣要具備一定的條件才可以完成。而由于對有關政策研究不夠透徹，項目法人把關不嚴，沒有逐條逐項地落實驗收基本條件就上報驗收申請，導致無法順利通過驗收。

（3）方法的科學性不夠

好的工程檔案驗收管理工作方法往往事半功倍，而方法的科學性是順應規律，在“先策后決”的基礎上，遵循實踐完善的往復循環，通過觀察、類比和比較形成符合實際的方法，這是檔案工作者在工作中要予以遵循的。

（4）專業學習、培訓不足

相關人員對檔案工作專業性內容需求方向不夠明確，有關知識深度達不到工作要求，雖然在平時不緊張的工作狀態時，大部分人能夠從容應對檔案工作，但一旦到迎接檢查、開展驗收等關鍵階段就暴露出工作經驗的不足和方法的無序。

3.外因

（1）建管模式多

重大水利工程建設項目一般采取項目法人直接管理、代建制以及委托制相結合的管理模式。重大水利工程建設項目如果涉及的建管模式多，勢必會造成相關政策法規配套制度的不夠統一；同時由于工作決策體制不一樣，造成有關工程檔案驗收管理工作步伐一致性的欠缺，使得工程檔案驗收管理工作難度系數要高于單一建管模式下的工作。

（2）參建單位數量多

重大水利工程建設項目的工程檔案工作遵循統一集中管理的原則，參建單位數量眾多，造成文件材料形成主體的多元化，往往使得工程檔案從收集、整理開始，就面臨著從規章制度到規范管理的差異性，由此產生的不同類別工程檔案則勢必在迎檢、迎驗階段要面臨著統一標準要求下的完整、準確和系統性的問題，不僅數量多還要花時間精力予以解決。

（3）存在外委項目

大型水利工程項目建設實施過程中，不可避免地會形成與電力、交通、鐵路等行業交叉的建設內容，且在實施過程中，由于專業特殊性要求，常采用委托相關電力、交通、鐵路等部門認定的資質單位實施的情況，而外委項目檔案又遵循相關行業檔案要求進行收集和整理，許多做法要求與水利工程檔案不一樣或是相差很大。因此，從檔案驗收管理的角度來說，外委項目多，形成檔案主體多，同樣是制約驗收的一個重要影響因素。

（4）變更索賠糾紛多

無論是工程實施前的變更，還是事后提出的工程索賠，都存有多種情況和原因，而按照工程檔案成套性的原則，往往由于變更索賠處理需要較長時間，甚至有時由于兩者交織在一起，使得有關處理過程愈加漫長，造成全過程文件材料的收集、整理難度加大，這也是驗收工作的一個難點。

（5）機構調整變化

在長周期的工程建設過程中，建設單位經常出現因機構調整變化而造成有關檔案人員的更換和調整，而一些參建單位常在主體工程完成但檔案驗收工作尚未開展就撤場，僅留下個別人員收尾，由于檔案工作的連續性要求，上述情況不可避免地會影響工程檔案驗收管理工作。

（6）硬件設施建設不足

檔案驗收管理工作沒有配備完備的硬件設施，一方面是投入機制中專門經費設置的不足，另一方面也是場地預留量不夠，造成檔案驗收大批量投入人員整編材料時，缺少相應的支撐設備和設施。

（7）工程延誤延期

無論工程延誤還是延期，都會使原有工期拉長，導致整個合同工期的延長，造成建設、施工和監理等單位工程檔案收集時間跨度大，加大了檔案驗收工作難度。

三、應對舉措

1.普遍性與針對性并重

一是政策引領，制度體系補短板。本著“有問題必有對策，有想法必有支撐”的原則，完善制度體系建設，使得工程檔案管理有關制度、辦法在理論邏輯上相互支撐，在驗收工作實踐中環環相扣。

二是按照“權力與責任同步下放”“誰承接、誰監管”的要求，明確責任主體，將具體工作職責、工作要求和目標予以公示，確保有關部署安排全面落實，保證執行力度。

三是在合同中明確條款，對驗收影響因素予以有效約束。

2.重管理更重質量

一是將檔案驗收工作質量放在首位，遵循“沒有質量，數量是零”的原則，針對內部工作人員，通過強化管理，明確要求在工作中，對于檔案驗收工作匯報說結果，請示工作說方案，總結過程說流程，布置工作說要求。

二是對于借助的專家外力，應抓好現場服務環節，并以解決具體問題為基本要求，同步跟蹤并協助督促項目法人對工程檔案整編、法人自驗和問題整改加強全過程管理。

三是抓住驗收管理工作關鍵環節，對內充分調動檔案管理人員工作積極性，轉變作風，設定階段目標，將“補短板、強監管”工作總基調落到實處■