區域水環境治理PPP模式問題及路徑優化研究

朱程亮 王 凱 陳登祥 朱 泉 吳天航 趙 杰

一、引言

區域水環境綜合治理項目是以水質達標為最終目標，包括排水管理、水利建設、水環境、水生態等多方面內容，同時涉及給排水、市政、水利、景觀生態等多個專業技術類別，具有復雜程度高、綜合性強、投資規模大等特點。當前，國內水環境項目采用PPP 模式日益流行，但更多的是注重前期水環境治理工程的建設，后期運營服務薄弱。

二、國內水環境治理PPP 模式現狀

為全面分析當前國內水環境治理PPP 模式推進狀況，選取了福州、武漢、鹽城、宿遷等8 個城市、16 個項目、3 種運營管理模式，并以鹽城、徐州、福州、武漢等10 個項目為重點進行分析。

1.國內水環境治理PPP 模式分類

國內水環境PPP 項目自2016年起步，目前現狀總結起來主要有三種類型。

（1）代政府融資項目

該類項目只考核工程建設和投資完成情況，與水環境達標沒有直接邏輯關系，不能體現績效付費，運營期變為分期付款任務，該類項目約占現有已實施PPP 項目的60%。

（2）后續追加補充實施類項目

在第一類項目實施后，水環境治理目標未能實現，政府另投資或招標實施補充工程以實現預期目標，由于新投資項目與原PPP 項目無法明晰界限，導致既未能發揮資本方專業優勢，又因多方交叉職責不清，投資效益大大降低。目前國內有多個城市在黑臭水體治理及水環境達標等多重壓力下采取類似彌補措施。

（3）招標后無法按期推進項目

此類項目在中標后，政府與社會資本方就項目內容與水環境達標目標無法達成一致意見，企業提出增加投資，擴大項目范圍，而政府期望發揮企業專業優勢減少投入，導致項目合同簽訂停滯、無法按期進場，該類項目常常引發地方政府與中標單位產生較大的矛盾。

2.國內水環境治理PPP 模式存在問題

綜合目前國內水環境治理的PPP 模式，主要在項目內容和邊界、目標協調與平衡、績效考核措施落實等方面存在問題。

（1）項目內容和邊界劃分難以確定

對于水環境治理，從時間上可分為短期目標和長期目標，從空間上可分為分項目標和總體目標。同時由于項目涉及的地域較廣，其目標實現除依靠項目自身工程建設和運營維護，還與周邊環境變化息息相關。水環境類PPP 項目在內容和邊界確定時，不僅需要考慮短期與長期目標、分項與總體目標，同時還需要考慮未來環境變化和經濟發展造成的影響。因此，水環境項目的內容和邊界往往難以準確界定，而需要在項目運作過程中進行不斷調整，以滿足生態環境要求。

（2）目標設置協調統一性難以平衡

水環境項目一般涉及廠、網、河等，建設內容較多，項目本身就是一個協調統一的水生態系統。在水環境綜合治理PPP 項目中，應將水質現狀情況作為設置目標的根據和基礎，統籌考慮項目總體目標與分項目標，近期目標與遠期目標的協調統一性。“橫向”方面，要考慮到總體目標和分項目標的統一和區別，總體目標的實現需要分項系統相互協同、配合，分項目標的設置除了為總體目標服務，還應考慮到分項項目的特殊性和針對性；“縱向”方面，水環境綜合治理項目本身僅針對項目范圍內的問題進行控制和解決，無法過多考慮流域外的諸多因素，且項目前期設置的階段性目標很難完全代表項目全生命周期的目標要求，因此要統籌設置聯動調節機制，在項目運行過程中根據項目實施和運行情況，合理確定近、遠期目標，并適時做出調整。

（3）績效考核措施難以落實

水環境綜合治理項目通常內容較復雜，包括排水工程、河道治理、景觀綠化、生態修復、中水回用、智慧水務等。績效考核中設置子項、內容占比，兼顧投資額、重要性、難易度等因素。在與付費掛鉤時，績效考核與政府可行性缺口補助關聯性太大，會增加社會資本風險，不利于項目落地；而關聯性太小，則起不到政府監督和把控項目目標的作用。水環境項目績效考核辦法及細則，在長達20～30年的合作期內，應根據外部條件變化和項目綜合評估進行動態調整。

三、宿遷市西南片區水環境治理項目分析

1.項目實施的必要性

西南片區東、北至古黃河，西至西沙河、朱海水庫，南至徐淮高速，總面積235 平方千米，是中心城市政治、經濟、文化核心區域。

由于工業污染源增多、城市污水收集管網不配套、污水處理能力不足等原因，污染入河問題突出；加之來水水源較少、河道連通不足、排澇和調蓄換水能力不足，片區水環境不能適應城市建設與發展的要求。尤其在片區補換水不到位時，水質污染嚴重，市民反響強烈，治理尤為迫切。

2.采用PPP 模式必要性分析

（1）系統建設需求

西南片區水環境項目建設內容較多，涉及管網、河道、污水處理廠、泵站閘函、再生水、智慧水務系統等，是一個區域廣、范圍大、內容多的系統性工程。通過采用PPP模式引入社會資本方，整合投資、融資、設計、建設、運營多方面資源，利用社會資本方優質資金和先進技術，提供投資、建設、運維服務，激發社會資本方參與積極性，解決區域內水環境問題。

（2）財政資金需求

項目投資額較大，政府難以在建設期獨立承擔項目建設所需的全部資金。因此，通過PPP 模式構建政府與社會資本合作共贏平臺，實現基礎設施快速供給的同時平滑政府財政支出，并與社會資本“風險共擔”，可以降低政府風險，提升運營效率，在長期的合作中實現政府與社會資本互利共贏的局面。同時，采用PPP 模式可以對該項目整體的投資、設計、建設、運維采用一次性招標，減少交易環節，降低交易成本。

（3）項目目標需求

常規工程招采方式，需要對不同區域、不同類別的工程建設和運維分別招標，確定不同的實施主體，可能會導致政府監管“碎片化”，不同主體間推諉扯皮，不利于水質目標的實現。同時，由于項目建設期和運營期監管目標不同，難以做到有機統一、水質長效達標。若采用PPP 模式，由社會資本負責項目全生命周期的投資、設計、建設、運營維護工作，政府對整個項目實施效果進行監管，提升政府監管的效率和項目運營管理水平。

四、宿遷市西南片區水環境治理項目PPP 模式推進路徑優化措施

傳統水環境治理PPP 項目以建設工程質量和污水處理廠出水達標為績效考核核心內容，導致項目實施效果與政府期望相差甚遠。為此，該項目圍繞水質達標為最終目標，因地制宜調整、完善項目工作機制和考核體系。

1.解決水環境成效的關鍵制度問題

城市水環境問題“表象在河里、根子在岸上、關鍵在排口、核心在管網”，但項目范圍內現有的規劃控制、管理維護、技術支撐、巡查執法等工作不適應水環境管理要求。建立一支統一、專業的管理隊伍是核心，實現“廠網河閘站”一體化管理是該項目成敗的關鍵。該項目按照國家相關規范，借鑒先進管理經驗，推動社會資本組建專業化運營隊伍，實現“設施管理、技術服務、巡查糾正”一體化基礎網絡管理體系。在招標階段明確要求社會資本在項目中標后即刻組建運營管理團隊，分期分步接管存量資產運營管理，同時增加運營期管理性投入，做到及時發現、解決問題。

2.解決合理安排投資強度、提高投資效益問題

由于該項目點多面廣，且管網、河道工程等主體工程投資額較大、布局較為分散，如建設期工程實施和投資過于集中，既會影響城市正常運轉，也會降低建設期管理成效，也難以完成實施計劃。該項目考慮調整投資強度，適當降低建設期總投資，增設運營期新增補全費用，整體上可以減少社會資本建設期投入和政府全生命周期財政總支出，投資效益更加高效。

3.解決績效付費機制的合理性問題

常規水環境PPP 項目績效考核，以項目管網、河道工程等完成投資、工程質量，污水廠出水水質，河道水面保潔為重點，而城市水環境的關鍵影響因素是管網健康運行、污水不進河、河道生態系統優良，需要根據區域特點及現有系統特點，研究建設與運營期考核細則，引導社會資本圍繞目標實施系統工程。該項目堅持結果導向，優化績效考核體系的針對性、實用性、可操性，針對梳理的23 個重點指標，合理分配考核權重，強化剛性指標比重。

4.解決前期手續重復辦理問題

按照“統一規劃、統一招標、分區實施、聯動考核”原則，該項目由市住建局統一招標，以屬地為主體推進實施。在前期工作中，若規劃、土地、項目建議書、可研等手續辦理以屬地或市住建局為主體，在招標后需變更項目公司為主體，周期較長。借鑒多地考察學習經驗，由政府出資代表先行成立全資獨立子公司，辦理項目土地、規劃、穩評、立項等前期手續，后期由中標社會資本通過增資擴股方式作為項目公司，項目進場后無需變更，保障工作規范性、銜接性，縮短前期工作時限。

5.解決合同簽訂后不能及時開工問題

招標完成后，社會資本需熟悉項目邊界范圍、內容及相關要求，開展項目可研優化、初步設計、施工圖設計及各類手續辦理，可能出現自中標后至少六個月“空白期”，影響項目整體進度。該項目梳理選取實施無爭議且對系統整體影響不大的工程，由政府出資代表先行成立的全資子公司進行先行設計，社會資本進場后可對設計成果進行深化，并辦理相關手續，及時組織開工，有效解決“空白期”問題。

五、結語

宿遷市西南片區水環境治理PPP 項目從整體制度設計入手，堅持把持續運營和對城市持續保障作為核心內容，圍繞“重運營而不是重工程，重技術而不是重投入”思路進行制度優化，反復推演，召開5 次專題研討會、10 余次負面清單梳理，深度剖析工作制度設計可行性、目標可達性。該PPP 項目圍繞彌補現有制度和機制上的不足，進行制度性研究和針對性補充，為城市排水管理和區域水環境治理作出有益的嘗試和推動，努力在江蘇省乃至全國做成創新示范■