我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中價(jià)格管制制度的問題及其對策

刁文卓　刁建東

[摘 要]突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，政府為維持市場秩序及公共利益，出臺了一系列的限價(jià)政策，這些政策引起了諸多爭議。就理論層面，雖然市場機(jī)制可以引導(dǎo)稀缺資源的有效配置，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府實(shí)施價(jià)格管制是對失靈市場的負(fù)外部性及供給彈性缺乏的必要干預(yù);就實(shí)踐層面，雖然我國《價(jià)格法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等對價(jià)格管制有了初步規(guī)定，但通過對2020年我國新冠肺炎疫情期間價(jià)格管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法理學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)我國價(jià)格管制法律體系及實(shí)踐仍存在哄抬價(jià)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、基準(zhǔn)價(jià)格日期設(shè)定不適當(dāng)、違法所得計(jì)算方式不合理等問題。由此，通過科學(xué)確定限價(jià)幅度、遵循比例執(zhí)法原則、完善應(yīng)急儲備制度、審慎適用刑事責(zé)任等措施能夠有效完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的價(jià)格管制制度。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎;價(jià)格管制;哄抬價(jià)格;非法經(jīng)營

[中圖分類號]D922.294 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2020）04-0058-07

Problems of price control system in the public health emergencies in China and the countermeasures

—taking the COVIN-19 outbreak as the example

DIAO Wen-zhuo1，DIAO Jian-dong2

（1.Qingdao Modern Institute of SME Development，Qingdao 266100，China; 2. Shandong Foreign Trade Vocational College，Qingdao 266041，China）

Abstract：After the outbreak of the public health emergencies，the government issued a series of price-limiting policies to maintain market order and public interests. However，these policies caused many controversies. On the theoretically level，although the market mechanism can guide the effective allocation of scarce resources，in public health emergencies，the governments implementation of practice control is a necessary intervention to the negative externalities and the lack of elasticity of supply in the failed market. On the practice level，Chinas The Price Law and The Emergency Response Law have preliminary provisions on price control，but by analyzing the economics and jurisprudence of price control during the COVIN-19 epidemic in China in 2020，it is found that there are still some problems in the legal system and practice of price control in China，such as the inconsistency in the identification standard of price gouging，the improper setting of benchmark price date and the unreasonable calculation method of illegal income. The study suggests that the price control system in public health emergencies in China can be effectively improved by scientifically determining the price limit range，following the principle of proportionality law enforcement，perfecting the emergency reserve system，and prudently applying criminal responsibility and other measures.

Key words：public health emergency; COVIND-19; price control; price pushing; illegal business

2020年年初，隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，出現(xiàn)了各類防疫物資面臨供不應(yīng)求、價(jià)格暴漲的局面，政府為此出臺了一系列促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、防止哄抬價(jià)格的政策。2020年2月1日國家市場監(jiān)管總局下發(fā)了《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價(jià)格違法行為的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），各省、市、自治區(qū)也相應(yīng)出臺了哄抬價(jià)格違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并對哄抬價(jià)格行為從嚴(yán)處罰。然而，價(jià)格管制措施在實(shí)踐中引起了熱議：一方面，價(jià)格管制被部分學(xué)者認(rèn)為無益于市場的資源配置效率，政府應(yīng)當(dāng)讓市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，通過價(jià)格機(jī)制發(fā)揮更多企業(yè)的主動性，最終實(shí)現(xiàn)供求平衡;另一方面，對于執(zhí)法過程中，諸如“口罩0.6元進(jìn)價(jià)，售價(jià)1元，罰款5萬元”[1]這一類的行政處罰，也引起了公眾質(zhì)疑。

價(jià)格管制是一種常見的公共干預(yù)手段，此次疫情的嚴(yán)峻性使得這一問題再次引起關(guān)注。比如，面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中防疫物資市場混亂，政府是否應(yīng)該進(jìn)行價(jià)格管制，即價(jià)格管制行為是否具備合理性？我國目前的價(jià)格管制的法律依據(jù)及方式有哪些？此次疫情期間實(shí)施價(jià)格管制過程中存在哪些問題以及如何改進(jìn)？筆者擬從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法理學(xué)層面探討這些問題，進(jìn)行相關(guān)闡述。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中價(jià)格管制的合理性分析

隨著新冠肺炎疫情的不斷加劇，各種防疫物資出現(xiàn)短缺，消費(fèi)者出于恐慌而大量采購，部分經(jīng)營者為牟取高額利潤趁機(jī)囤貨，進(jìn)一步加劇了防疫物資的供不應(yīng)求，致使價(jià)格飆升。例如，有零售商趁機(jī)將進(jìn)價(jià)為200元一盒的3M口罩（10只裝），提價(jià)到850元一盒對外銷售[2]，擾亂市場秩序。面對此種情境，政府迅速出臺了一系列的價(jià)格管制措施。針對政府是否應(yīng)該采取限價(jià)措施，學(xué)界存在爭議。

反對價(jià)格管制的核心思想來源于亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”理論，即市場機(jī)制可以有效地將個(gè)體利益和社會利益統(tǒng)一起來。在市場經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格是最有效的傳遞信息的媒介，物品相對價(jià)格越高，說明越稀缺，因而可以進(jìn)一步激勵(lì)和協(xié)調(diào)人們的行為—增加供給與減少需求。哈耶克認(rèn)為“通過價(jià)格體系的作用，不但勞動分工成為可能，而且也有可能在平均分配知識的基礎(chǔ)之上協(xié)調(diào)地利用資源。”[3]米爾頓·弗里德曼的經(jīng)濟(jì)自由思想也支持通過價(jià)格引導(dǎo)資源的有效流動，讓市場發(fā)揮配置的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展。他認(rèn)為每個(gè)市場參與者都會在市場機(jī)制和自由競爭的作用下，作出最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)決策，從而達(dá)到資源優(yōu)化配置，以保證自己均等地獲得自由、權(quán)利和機(jī)會[4]。此外，反對價(jià)格管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為價(jià)格管制會導(dǎo)致尋租成本。例如，張五常指出“（需求方）逼著要付出金錢價(jià)格之外的其他代價(jià)來作補(bǔ)充而爭取，這些其他的補(bǔ)充準(zhǔn)則可能是排隊(duì)輪購、論資排輩、武力解決、政治手法、人際關(guān)系等等。”[5]

但是，筆者認(rèn)為，防疫物資市場在新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，已經(jīng)進(jìn)入失靈狀態(tài)，市場已無法自我調(diào)節(jié)，必須依賴政府干預(yù)。此次疫情正值春節(jié)假期，防疫物資在疫情暴發(fā)之初實(shí)際上是趨于無彈性的即時(shí)供給，是一條垂直的供給曲線，即供給量取決于疫情徹底暴發(fā)前的產(chǎn)能以及庫存量。以口罩為例，即便短期內(nèi)大量引入口罩生產(chǎn)線，也無法保證上游原材料產(chǎn)能的短期增產(chǎn)。這是因?yàn)榭谡稚a(chǎn)的核心材料熔噴布的生產(chǎn)工序復(fù)雜、產(chǎn)量低、先期投資較大，未能像口罩機(jī)那樣吸引各方廠家加入生產(chǎn);而以國企為主的熔噴布廠商一般采用的是定向供應(yīng)策略，所以無法滿足市場需求，致使熔噴布價(jià)格由2萬元一噸的正常價(jià)格暴漲至最高70萬元一噸[6]。在這種防疫物資供給短期內(nèi)缺乏彈性、原有的資源配置秩序和結(jié)構(gòu)無法正常運(yùn)行、既有的生產(chǎn)和存儲等計(jì)劃無法得以執(zhí)行的情形下，若仍堅(jiān)持由市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)，不加以管控，必然導(dǎo)致價(jià)格的持續(xù)上漲。而普通民眾則因無法負(fù)擔(dān)高昂的價(jià)格只能承擔(dān)更高的患病風(fēng)險(xiǎn)。

政府管制本質(zhì)上是抑制市場的不完全性缺陷，維護(hù)公眾的利益。自由市場中存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭、不確定性、信息不對稱等導(dǎo)致市場失靈的因素。為了糾正市場失靈的缺陷，由政府對這些行業(yè)中的微觀經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行直接干預(yù)，從而達(dá)到保護(hù)社會公眾利益的目的。在重大公共衛(wèi)生事件中，防疫物資已然具備公益性和稀缺性，具備了公共物品的特性，其產(chǎn)生的正外部性必將影響每個(gè)公民基本的生存權(quán)。防疫物資不僅能夠保護(hù)個(gè)體健康，更重要的是還能阻斷疫情的傳播，涉及公共安全。因此對防疫物資進(jìn)行價(jià)格管制，保護(hù)的是整個(gè)社會的公共利益。相比于單純由市場調(diào)節(jié)去達(dá)到供求平衡的目標(biāo)，政府可通過許可制度設(shè)定市場準(zhǔn)入、通過征稅監(jiān)管生產(chǎn)，還可使用強(qiáng)制力進(jìn)行處罰來達(dá)到市場供求的平衡。因此，政府管制與私人間的合同約束相比，具有天然的優(yōu)勢。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中價(jià)格管制法律規(guī)范及其在實(shí)踐中存在的問題

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中價(jià)格管制的法律規(guī)范

對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府實(shí)施的價(jià)格管制，《中華人民共和國價(jià)格法》（以下簡稱《價(jià)格法》）第14條規(guī)定經(jīng)營者不得捏造、散布漲價(jià)信息，哄抬價(jià)格，推動商品價(jià)格過高上漲。此法第30條賦予了國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府調(diào)控價(jià)格干預(yù)措施的三種方式：限定差價(jià)率或者利潤率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度和調(diào)價(jià)備案制度。此法第31條規(guī)定了國務(wù)院采取集中定價(jià)權(quán)限和凍結(jié)價(jià)格的緊急措施。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的臨時(shí)價(jià)格管制，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第49條規(guī)定在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府可以依法從嚴(yán)懲處囤積居奇、哄抬物價(jià)等擾亂市場秩序的行為，以穩(wěn)定市場價(jià)格，維護(hù)市場秩序。

對于法律未盡事宜，國務(wù)院頒布了《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等行政法規(guī)，國家發(fā)改委也頒布了《價(jià)格違法行為行政處罰實(shí)施辦法》，對哄抬價(jià)格的具體表現(xiàn)形式、相應(yīng)的行政處罰和刑事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。

在新冠肺炎疫情期間，市場監(jiān)管總局《意見》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《懲治意見》）也都規(guī)定了此類內(nèi)容。此外，發(fā)改委、財(cái)政部、工信部《關(guān)于發(fā)揮政府儲備作用支持應(yīng)對疫情緊缺物資增產(chǎn)增供的通知》中，還鼓勵(lì)企業(yè)多措并舉擴(kuò)大重點(diǎn)醫(yī)療防護(hù)物資生產(chǎn)供應(yīng)，并實(shí)施疫情防控重點(diǎn)醫(yī)療物資政府兜底采購收儲，以解決企業(yè)的后顧之憂。我國對于價(jià)格管制的法律體系已比較完善，但在實(shí)踐中仍存在不少問題。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中價(jià)格管制在實(shí)踐中存在的問題

1.哄抬價(jià)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致同犯不同罰

《意見》第10條將哄抬價(jià)格的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下放到省級。各省對于哄抬價(jià)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)首先是設(shè)定某一日期的銷售價(jià)格作為基準(zhǔn)價(jià)格，然后再規(guī)定漲價(jià)幅度不能超過一定比例或是進(jìn)銷差價(jià)率不得超過基準(zhǔn)價(jià)格的一定比例。對于進(jìn)銷差價(jià)率的規(guī)定，有的省份區(qū)別了經(jīng)營者在疫情前是否有銷售相同產(chǎn)品的行為，并進(jìn)行了區(qū)別規(guī)定。例如河北省市場監(jiān)管局規(guī)定：經(jīng)營者在疫情發(fā)生前已實(shí)際銷售，且疫情期間的進(jìn)銷差價(jià)率未超過2020年1月24日前最后一次實(shí)際交易的進(jìn)銷差價(jià)率的，不認(rèn)定為哄抬價(jià)格違法行為;在疫情發(fā)生前未實(shí)際銷售的，進(jìn)銷差價(jià)率不得高于30%[7]。表1是此次疫情期間各省份設(shè)定哄抬價(jià)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)表1，可以看出各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差別較大：進(jìn)銷差價(jià)率自15%至35%不等，漲幅差各省份之間也高達(dá)30%。在實(shí)踐中，同一漲價(jià)行為在不同省份面臨同案不同罰。例如，2020年1月23日，湖北黃岡某藥店從黃岡一自然人張某處以每包130元的價(jià)格購進(jìn)防塵口罩并以150元的價(jià)格出售[8]，進(jìn)銷差價(jià)率15.3%，根據(jù)湖北進(jìn)銷差價(jià)率不得高于15%的規(guī)定，此藥店被處以5萬元的罰款。然而此進(jìn)銷差價(jià)率若置于其他較為寬松的省份如山東、河北，則不會被處罰。

2.基準(zhǔn)價(jià)格日期早于“疫情期間”致使違法范圍擴(kuò)大

根據(jù)《價(jià)格法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，哄抬價(jià)格違法行為通常情況下只會觸發(fā)行政責(zé)任，只有“在突發(fā)事件發(fā)生期間”才有可能將哄抬價(jià)格行為歸入非法經(jīng)營罪。即“在疫情防控期間”與“在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間”是哄抬價(jià)格入刑的時(shí)間維度要件。也就是說，在疫情防控工作啟動之前或者疫情防控工作結(jié)束之后，囤積居奇、哄抬價(jià)格等行為均不具有嚴(yán)重的社會危害性，不能作為刑事犯罪處理。根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，事發(fā)地的縣級、市（地）級、省級人民政府及其有關(guān)部門需按照分級響應(yīng)的原則，根據(jù)相應(yīng)級別采取劃定控制區(qū)域、疫情控制措施、維護(hù)社會穩(wěn)定等應(yīng)急反應(yīng)措施。因此，在各級政府啟動、終止突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制具有公開性和覆蓋性的情況下，以此作為疫情防控期間的起止時(shí)間具有明確性和可操作性，而且符合一般國民的預(yù)測可能性。

如表1所示，此次部分省份所發(fā)布的通知中設(shè)定的基準(zhǔn)價(jià)格日期為各省啟動公共衛(wèi)生事件一級應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間，如山西、貴州、西藏等。但部分省份所設(shè)定的基準(zhǔn)價(jià)格日期早于啟動并發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)通知的時(shí)間，例如天津市啟動一級應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間為2020年1月24日，但天津所設(shè)定的基準(zhǔn)價(jià)格日期為2020年1月19日;再如內(nèi)蒙古2020年1月25日公布啟動一級響應(yīng)，但其基準(zhǔn)價(jià)格日期也設(shè)定為2020年1月19日。筆者認(rèn)為，將基準(zhǔn)價(jià)格日期設(shè)定得過于提前，會擴(kuò)大哄抬價(jià)格違法行為的范圍。此外，各省相關(guān)通知的公布時(shí)間往往晚于所設(shè)定的基準(zhǔn)價(jià)格日期，但是在疫情期間，防疫物資的價(jià)格每日都在變化，基準(zhǔn)價(jià)格日期和通知公布日期、啟動應(yīng)急響應(yīng)日期之間間隔過久，會忽略這期間價(jià)格的上漲，有溯及既往之嫌。所以各省所設(shè)定的基準(zhǔn)價(jià)格日期不宜早于啟動應(yīng)急響應(yīng)以及發(fā)布價(jià)格管制通知的日期。

3.違法所得的計(jì)算方式不合理

根據(jù)《最高人民法院研究室關(guān)于非法經(jīng)營罪中“違法所得”認(rèn)定問題的研究意見》規(guī)定，非法經(jīng)營罪中的“違法所得”應(yīng)是指獲利數(shù)額，即以行為人違法生產(chǎn)、銷售商品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入，扣除其直接用于經(jīng)營活動的合理支出部分后剩余的數(shù)額。由于非法經(jīng)營罪大多涉及無資質(zhì)經(jīng)營行為，將全部收入列為違法所得符合情理。但哄抬價(jià)格型的非法經(jīng)營罪與之不同，哄抬價(jià)格違法行為的銷售收入包括成本、合法利潤以及違法利潤三部分。如果按照上述最高院意見，將成本和合法利潤一并計(jì)入違法所得，筆者認(rèn)為有所不妥。從審慎入刑的角度，在沒有法律明確規(guī)定此類非法經(jīng)營罪違法所得如何計(jì)算的情況下，把合法的利潤扣除，按照超出正常市場價(jià)格獲得的部分利潤作為違法所得更符合大眾認(rèn)知。然而此次疫情期間，部分行政處罰的違法所得計(jì)算并未對銷售收入的三部分的構(gòu)成予以區(qū)分。例如吉林省長春市某藥店口罩將進(jìn)價(jià)為14元/只的口罩以30元/只的價(jià)格銷售，獲利3688元，市場監(jiān)管部門對當(dāng)事人作出沒收違法所得3688元、罰款23440元的行政處罰決定[9]。這種將全部獲利等同于非法所得的做法，忽略了法律允許范圍內(nèi)的進(jìn)銷差價(jià)率，所以不妥。因此哄抬物價(jià)違法行為的違法所得，應(yīng)去除經(jīng)營者的合法利潤部分。

4.哄抬價(jià)格違法行為未審慎適用刑事處罰

《懲治意見》第2條第4項(xiàng)規(guī)定“在疫情防控期間，哄抬物價(jià)、囤積居奇、牟取暴利，違法所得數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的，依照《刑法》第225條第4項(xiàng)的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪定罪處罰。”《刑法》第225條第4項(xiàng)規(guī)定的“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為”是非法經(jīng)營罪的堵截性條款，具有填補(bǔ)《刑法》漏洞的功能，然而其抽象性、概括性的立法模式則會伴隨著司法不當(dāng)有擴(kuò)張的危險(xiǎn)。截至目前，司法解釋將二十種左右的非法經(jīng)營行為以非法經(jīng)營罪規(guī)制，“口袋罪”效應(yīng)凸顯，需要謹(jǐn)慎司法[10]。對于《懲治意見》中規(guī)定的哄抬價(jià)格入刑也存在以下兩方面的問題：

其一，對于哄抬價(jià)格違法行為入刑，學(xué)界存有爭議。因?yàn)椤秲r(jià)格法》第39至45條僅規(guī)定了哄抬價(jià)格等行為的行政法律責(zé)任，并沒有宣示性規(guī)定刑事責(zé)任。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條針對的是人民政府的應(yīng)急處置措施，并未直接表明經(jīng)營者哄抬物價(jià)的刑事責(zé)任。換言之，人大立法層面并未設(shè)定哄抬物價(jià)的刑事責(zé)任。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中雖規(guī)定了刑事責(zé)任，但這屬于行政法規(guī)，只規(guī)范了一個(gè)上位法但并未規(guī)定相關(guān)的刑事責(zé)任。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國《刑法》第225條將未經(jīng)許可經(jīng)營法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營、專賣物品或其他限制買賣的物品這三種情形規(guī)定為非法經(jīng)營罪，而這三種情形的“違反國家規(guī)定”均指沒有取得從業(yè)許可、經(jīng)營許可等資質(zhì)，沒有經(jīng)過國家批準(zhǔn)。所以根據(jù)立法本意，《刑法》第225條規(guī)定的“國家規(guī)定”僅指國家法律、行政法規(guī)就相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動作出的有關(guān)行政許可，包括從業(yè)許可、營業(yè)許可等資質(zhì)許可，以此實(shí)現(xiàn)對非法經(jīng)營罪的兜底條款作出限定解釋，防止其處罰范圍出現(xiàn)極度擴(kuò)張，不利于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[11]。相反觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管我國《刑法》第225條前三項(xiàng)規(guī)定均與國家特定的許可制度有關(guān)，但不能就此認(rèn)定非法經(jīng)營罪的構(gòu)成僅限定為違反國家有關(guān)經(jīng)營許可的法律、法規(guī)。事實(shí)上，不違反國家特定的許可制度，仍嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的情形也大量存在，有必要作為犯罪來處理。如對于在規(guī)定的場所以外買賣外匯、明知是虛假信息仍通過信息網(wǎng)絡(luò)有償提供發(fā)布信息等行為，達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)的，也均以非法經(jīng)營罪論處[12]。

其二，《懲治意見》中對于違法所得數(shù)額較大的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)未作出明確規(guī)定。國家市場監(jiān)督管理總局辦公廳、公安部辦公廳《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間加強(qiáng)價(jià)格行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的通知》沿用了最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第79條：個(gè)人非法經(jīng)營數(shù)額在5萬元以上或者違法所得數(shù)額在1萬元以上;單位非法經(jīng)營數(shù)額在50萬元以上或者違法所得額在10萬元以上的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。但如果按此標(biāo)準(zhǔn)，疫情期間市場監(jiān)管總局所公布的熔噴布價(jià)格違法行為典型案例，有90%以上的案件都已達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)槿蹏姴际袌鍪且試崬橛?jì)量單位，單價(jià)本身就較高，很容易達(dá)到違法所得10萬元的標(biāo)準(zhǔn)。而且價(jià)格違法行為多為事后處罰，在經(jīng)營者缺乏專業(yè)法律知識，尤其是臨時(shí)發(fā)布價(jià)格管制政策的環(huán)境下，往往很難區(qū)分正常的市場行為和哄抬價(jià)格的邊界。筆者認(rèn)為，若將不同類型的非法經(jīng)營罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)作出一刀切規(guī)定，實(shí)乃忽視了市場經(jīng)濟(jì)社會的多樣性和復(fù)雜性。囤積居奇、哄抬物價(jià)等情形所獲得的非法經(jīng)營數(shù)額按上述追訴標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，存在明顯不合理之處。因此，《懲治意見》作為疫情期間的臨時(shí)價(jià)格管制措施，可以根據(jù)具體情況設(shè)定更符合實(shí)際情境的標(biāo)準(zhǔn)。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中價(jià)格管制制度的完善路徑

（一）行政執(zhí)法中應(yīng)遵循比例原則

國家權(quán)力具有兩面性，所以政府臨時(shí)價(jià)格干預(yù)作為一種行政權(quán)力，在決定是否使用時(shí)，必須符合比例原則，也即在行使行政權(quán)力的同時(shí)，不能給相對人造成超過行政目的價(jià)值的侵害。比例原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為所采用的方法必須具備適當(dāng)性和必要性，所以行政主體在行使某項(xiàng)行政權(quán)力前，必須確保行政目的達(dá)到的利益高于給人民造成的損失。因此，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行價(jià)格執(zhí)法時(shí)，應(yīng)平衡消費(fèi)者和經(jīng)營者之間的權(quán)利關(guān)系，既不能包庇經(jīng)營者的違法行為而損害消費(fèi)者的合法權(quán)益，也不能對經(jīng)營者進(jìn)行過度限制，打擊經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。具體而言，政府進(jìn)行價(jià)格管制的范圍不宜過寬，不能眉毛胡子一把抓，應(yīng)當(dāng)只選擇那些重要的商品價(jià)格作為干預(yù)對象。對于處罰對象，也應(yīng)著重打擊慣犯、重犯，對于漲價(jià)幅度輕微超出限價(jià)幅度的初犯經(jīng)營者，宜預(yù)先予以訓(xùn)誡、警告，以免對經(jīng)營者及市場環(huán)境造成重創(chuàng)。

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，相關(guān)部門和人員應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，防止出現(xiàn)超范圍和超權(quán)限監(jiān)管的行為。同時(shí)，執(zhí)法人員在符合法律的前提下也要適度兼顧輿論和道德因素，并根據(jù)實(shí)際情況和民眾需求合理行使自由裁量權(quán)，盡力做到嚴(yán)格而又不失人情味。例如，對于并無主觀惡意或故意漲價(jià)的經(jīng)營主體的初犯行為，涉及面較窄、危害性較小的情況，可以采取勸誡或責(zé)令改正等柔性方式處理。

（二）科學(xué)確定漲價(jià)幅度

此次疫情期間，各省份都出臺了哄抬價(jià)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如前所述，一方面各省份的標(biāo)準(zhǔn)不同易導(dǎo)致同犯不同罰;另一方面依據(jù)現(xiàn)存哄抬價(jià)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致大量案件進(jìn)入刑事追責(zé)，不利于經(jīng)營者發(fā)展。因此，對于哄抬價(jià)格中漲價(jià)幅度的設(shè)定至關(guān)重要。科學(xué)確定漲價(jià)幅度可以從實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行完善：

其一，科學(xué)確定漲價(jià)幅度可以在實(shí)體方面從流通環(huán)節(jié)、商品類別和漲價(jià)幅度三方面進(jìn)行完善。首先，對供應(yīng)鏈上的不同環(huán)節(jié)規(guī)定不同的上漲幅度。目前各省份所設(shè)定的漲價(jià)幅度主要是針對零售環(huán)節(jié)，市場監(jiān)管總局在疫情初期發(fā)布的價(jià)格違法典型案例也大多是針對藥店、商店等加價(jià)銷售的口罩、消毒液等居民直接消費(fèi)的產(chǎn)品。此種安排忽略了供應(yīng)鏈上的其他環(huán)節(jié)，如批發(fā)、生產(chǎn)、原料采購。每個(gè)環(huán)節(jié)的成本和利潤率不一樣，用同樣的上漲幅度來判斷各個(gè)環(huán)節(jié)的價(jià)格上漲行為是否屬于哄抬價(jià)格的行為顯然不合適。監(jiān)管部門應(yīng)針對不同環(huán)節(jié)規(guī)定一個(gè)合適的漲價(jià)幅度，這樣定性和查處哄抬價(jià)格的行為會更加精確、高效、公平。其次，對不同類別的商品確定不同的上漲幅度。以口罩和蔬菜為例，蔬菜漲價(jià)的原因僅在于疫情期間的經(jīng)營成本上漲，而口罩漲價(jià)是供不應(yīng)求所致，二者的漲幅必然不同。因此對二者設(shè)定相同的漲幅以判定哄抬價(jià)格的做法有所不妥。當(dāng)然，監(jiān)管部門無法將所有產(chǎn)品一一列舉，但面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可對大部分可預(yù)測的即將漲價(jià)的商品，如防疫物資和民生用品予以一物一價(jià)的價(jià)格限定;對于其余商品，則可設(shè)定一個(gè)通用漲幅。如此一來，對于可預(yù)測的絕大部分的漲價(jià)產(chǎn)品可高效、準(zhǔn)確地進(jìn)行執(zhí)法，對其余物品也能做到有法可依。再次，對上漲幅度或進(jìn)銷差價(jià)率的規(guī)定也可更科學(xué)。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中頒布的臨時(shí)規(guī)章所規(guī)定的上漲幅度過高起不到遏制哄抬價(jià)格的作用，過低則會導(dǎo)致哄抬價(jià)格現(xiàn)象比比皆是，無法監(jiān)管。所以，上漲幅度規(guī)定多少應(yīng)切合實(shí)際，相關(guān)部門要在充分調(diào)研、了解掌握市場相關(guān)情況的基礎(chǔ)上來確定，不能想當(dāng)然地確定一個(gè)數(shù)字[13]。當(dāng)然，規(guī)定不可能窮盡所有情況，總會出現(xiàn)法律未盡事宜。因此，更需要執(zhí)法部門結(jié)合比例原則，科學(xué)執(zhí)法。

其二，在科學(xué)確定漲價(jià)幅度的程序方面，可以通過聽證會的方式，召集生產(chǎn)商、批發(fā)商、零售商在內(nèi)的行業(yè)協(xié)會、工會等組織，進(jìn)行事先的商討。事前的聽證會不僅可以聽從市場各方的意見，也可為之后的價(jià)格管制作出鋪墊，預(yù)防經(jīng)營者出現(xiàn)哄抬價(jià)格的行為。我國《政府制定價(jià)格聽證辦法》第21條規(guī)定聽證程序需要提前15日前進(jìn)行公告。在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要設(shè)定價(jià)格管制時(shí)，可依據(jù)此法第33條簡易程序的規(guī)定以及第34條網(wǎng)絡(luò)聽證的規(guī)定，縮短公告時(shí)長并采用網(wǎng)絡(luò)聽證的方式，在最短時(shí)間內(nèi)以最少接觸的方式展開聽證。

（三）審慎適用非法經(jīng)營罪

《意見》對于此次疫情期間哄抬價(jià)格違法行為予以從嚴(yán)處罰，許多經(jīng)營者被開出頂格罰單甚至入刑。但如前所述，哄抬價(jià)格入刑無論是在定罪或者量刑方面都存在爭議，最高人民檢察院發(fā)布的《充分發(fā)揮檢察職能為民營企業(yè)發(fā)展提供司法保障、最高檢明確規(guī)范辦理涉民營企業(yè)案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)》中也強(qiáng)調(diào)：“對民營企業(yè)的經(jīng)營行為，法律和司法解釋沒有作出明確禁止性規(guī)定的，不得以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任”，且應(yīng)“慎用刑法第225第4項(xiàng)‘其他嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為的兜底條款。”[14]

在當(dāng)前鼓勵(lì)、保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，應(yīng)當(dāng)防止刑事法律過度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)。此次疫情期間所通報(bào)的典型案例，絕大部分是個(gè)人或民營中小企業(yè)，無論是行政責(zé)任或是刑事責(zé)任，對經(jīng)營者的打擊都是非常嚴(yán)重的。所以，政府的刑事打擊面需盡可能縮小，應(yīng)主要是針對主觀惡性深、客觀危害嚴(yán)重，且通過一般行政監(jiān)管手段無法規(guī)范的行為。

（四）完善我國應(yīng)急儲備制度

此次疫情中實(shí)施價(jià)格管制的根本原因在于疫情暴發(fā)期間供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，防疫物資庫存無法滿足突然暴發(fā)的社會需求。雖然在疫情暴發(fā)之初，財(cái)政部、發(fā)改委、央行、工信部等均出臺了一系列政策以促進(jìn)相關(guān)企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工，給予企業(yè)稅費(fèi)減免、優(yōu)惠貸款、兜底采購等支持，但仍無法短期內(nèi)滿足突然增長的剛性需求，這表明我國的應(yīng)急儲備制度存有缺陷。我國的應(yīng)急儲備制度可從儲備模式和儲備規(guī)模兩方面進(jìn)行完善：

其一，就應(yīng)急儲備的儲備模式而言，我國目前應(yīng)急物資儲備形式主要在于實(shí)物儲備，而忽略了協(xié)議儲備和企業(yè)生產(chǎn)能力儲備。筆者認(rèn)為，一方面可以通過協(xié)議儲備的方式，使當(dāng)?shù)卣c企業(yè)簽訂協(xié)議，利用資金激勵(lì)的方式，讓企業(yè)代儲應(yīng)急物資，這樣就能合理地運(yùn)用企業(yè)的一些空閑資源。這種模式一般適用于流通性比較強(qiáng)的應(yīng)急物資。另一方面可以通過生產(chǎn)能力儲備的方式，減少實(shí)物儲備過多或過少帶來的不必要的浪費(fèi)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，企業(yè)需要立即將生產(chǎn)能力（原材料、生產(chǎn)線等）轉(zhuǎn)化為防疫物資。生產(chǎn)能力儲備是降低應(yīng)急處置成本的有效途徑，但這種模式只適合較快速生產(chǎn)的應(yīng)急物資。

其二，就應(yīng)急儲備的儲備規(guī)模而言，應(yīng)加大儲備投入，選擇交通便利、輻射范圍廣的地區(qū)，投資建設(shè)或與重點(diǎn)企業(yè)簽約建設(shè)一批國家、區(qū)域應(yīng)急醫(yī)療物資和原材料生產(chǎn)儲備基地，實(shí)現(xiàn)多地設(shè)儲，全面提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力。整體梳排國內(nèi)應(yīng)急醫(yī)療物資及相關(guān)原材料產(chǎn)能分布，建立權(quán)責(zé)集中的應(yīng)急物流指揮中心，指定覆蓋全國的大型醫(yī)藥重點(diǎn)企業(yè)承擔(dān)特殊時(shí)期應(yīng)急物資的統(tǒng)一配送，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、成本控制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控[15]。

四、結(jié)語

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府實(shí)施價(jià)格管制具有兩面性：一方面進(jìn)行價(jià)格管制是對失靈市場的及時(shí)糾正，是維護(hù)市場平穩(wěn)運(yùn)行的重要手段;而另一方面，不當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制手段也會對市場造成打擊。因此，政府實(shí)施價(jià)格管制更應(yīng)堅(jiān)持比例原則，審慎追究刑事責(zé)任，以事前規(guī)制和事后處罰的方式同步應(yīng)對。此外，我國應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急儲備制度，從根源上解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中物資短缺的問題。

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[責(zé)任編輯? ? 祁麗華]

[收稿日期]2020-08-25

[作者簡介]刁文卓（1992-），女，山東青島人，青島市現(xiàn)代中小企業(yè)發(fā)展研究院助理研究員;

刁建東（1964-），男，山東青島人，山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院教授，博士。