新形勢下土地儲備與城市規(guī)劃的良性互動
——以龍巖市為例

王麗平

龍巖市土地收購儲備中心

1 引言

所謂的土地儲備是指縣級（包含）以上自然資源主管部門為了合理調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源的配置，按照相關(guān)法律科學(xué)地進(jìn)行土地開發(fā)以及儲備工作。經(jīng)過二十幾年的探索與發(fā)展，我國土地儲備制度已經(jīng)相對成熟，保障了我國土地管理領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新，為保障和促進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施發(fā)揮了巨大作用。

城市規(guī)劃主管部門主要職能是組織編制審批各類城市規(guī)劃，核發(fā)“兩證一書”，參與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的制定等。其宗旨可概括成：為了實(shí)現(xiàn)中國夢，促進(jìn)城市發(fā)展與建設(shè)，改善民生提升人民生活水平，高效集約生態(tài)地利用有限的土地以期獲得最多的建設(shè)成果，論證建設(shè)項(xiàng)目的必要性與可實(shí)施性，協(xié)調(diào)時間與空間上的城市發(fā)展建設(shè)需求與矛盾。

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)要求和“兩統(tǒng)一”職責(zé)定位，土地儲備作為政府對土地資源管理的利器，在履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益中發(fā)揮著日益重要的作用。而要履行好“兩統(tǒng)一”職責(zé)，必須要有強(qiáng)有力的技術(shù)支撐保障。在國土和規(guī)劃業(yè)務(wù)融合、機(jī)構(gòu)合并以及體制機(jī)制改革的新形勢下，如何更好地推進(jìn)土地儲備工作，保障城市規(guī)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動有著十分重要的意義。

2 土地儲備的具體實(shí)踐

龍巖市于2003年成立龍巖市土地收購儲備中心，作為市級土地儲備機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)龍巖市中心城區(qū)土地儲備，統(tǒng)籌全市土地儲備工作。土地儲備三年滾動計(jì)劃的編制充分參照了全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及國土規(guī)劃等實(shí)際情況，土地儲備規(guī)劃明確全市后續(xù)三年的土地儲備規(guī)模，合理規(guī)劃未來三年可以儲備的土地，科學(xué)安排土地結(jié)構(gòu)、總量等各方面內(nèi)容，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。

為促進(jìn)經(jīng)營性土地儲備工作開展，龍巖市2012年完成了《中心城區(qū)六大片區(qū)儲備規(guī)劃》，內(nèi)容包含龍巖市中心城區(qū)總體儲備規(guī)劃、近期儲備規(guī)劃和年度儲備計(jì)劃等，2013年、2014年先又后在龍津湖片區(qū)規(guī)劃（如圖1）、東山片區(qū)規(guī)劃（如圖2）的基礎(chǔ)上開展了龍津湖片區(qū)以及東片山區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的土地儲備規(guī)劃工作。在總體規(guī)劃以及近期規(guī)劃、年度規(guī)劃等不同層次對龍巖市政府土地儲備工作的開展進(jìn)行正確指導(dǎo)，這一系列工作的開展為龍巖市城市規(guī)劃管理以及保障城市規(guī)劃實(shí)施等方面提供了有效的保障。

龍巖市土地儲備工作主要以“以點(diǎn)成線，以線成面”相結(jié)合的方式開展，以重點(diǎn)功能區(qū)成片戰(zhàn)略儲備的開發(fā)為主，輔以組團(tuán)式儲備開發(fā)，以“退二進(jìn)三”“退城進(jìn)郊”項(xiàng)目和單個地塊儲備開發(fā)為補(bǔ)充。緊緊圍繞著“向南拓展，向西推進(jìn)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合龍巖市的實(shí)際情況開展良好的土地儲備開發(fā)工作，優(yōu)化城市的空間布局。

圖1 龍巖市龍津湖片區(qū)規(guī)劃圖

圖2 龍巖市東山片區(qū)規(guī)劃圖

3 土地儲備與城市規(guī)劃現(xiàn)狀問題

3.1 可供出讓用地不多，難以支撐發(fā)展需求

當(dāng)下，能夠支撐龍巖市中心城區(qū)發(fā)展的儲備用地已為數(shù)不多，這些數(shù)量有限的儲備用地著實(shí)難以滿足龍巖市后期的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。以龍巖市中心城區(qū)、新羅區(qū)、經(jīng)開區(qū)為例，各功能區(qū)可出讓用地接近70%已出讓，剩余存量用地中20%用地因周邊開發(fā)程度、規(guī)劃制約、土壤環(huán)境治理等因素暫不具備供地條件（如圖3）。

圖3 龍巖市儲備機(jī)構(gòu)土地出讓情況分析圖

3.2 融資政策影響

2016年以來，國家為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，改變了以往土地儲備資金來源以銀行貸款為主的制度安排，停止了土地儲備的間接融資。為繼續(xù)滿足剛性融資需求，國家層面建立了新的土地儲備融資機(jī)制——發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券。財綜4號文明確了各地不得再向銀行金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式解決。政府儲備融資的非市場化運(yùn)作方式，不能確保儲備資金的專項(xiàng)使用效能。受地方財政撥款規(guī)模的不穩(wěn)定性影響，建立土地收益基金以及使用土地收益基金的情況不理想，使得土地儲備資金得不到有效保障，導(dǎo)致土地儲備規(guī)模非正常波動，土地儲備計(jì)劃項(xiàng)目建設(shè)不能按時完成，極易造成資金和資源的浪費(fèi)。

3.3 土地儲備影響城市規(guī)劃

因土地資源稀缺，土地儲備來源有限，早期土地儲備機(jī)構(gòu)往往是超前地、無特定具體用途地在城市發(fā)展方向上和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界附近成片儲備土地，土地儲備先于城市規(guī)劃。一旦土地儲備與城市規(guī)劃沒有很好的銜接，就會影響土地地再投放和資金回籠。如果土地納入政府儲備后，規(guī)劃條件不及時明確，土地就無法及時推向市場，土地儲備時間過長，土地儲備的資金壓力就會增加，后期政府為了短期經(jīng)濟(jì)效益，以犧牲城市規(guī)劃為代價，調(diào)整城市規(guī)劃，導(dǎo)致土地儲備倒逼城市規(guī)劃的情況發(fā)生。

4 土地儲備與城市規(guī)劃的良性互動

2019 年1 月，龍巖市國土資源局與市城鄉(xiāng)規(guī)劃局合并成立龍巖市自然資源局，在新形勢下市自然資源局提出以土地出讓、土地招商、產(chǎn)業(yè)策劃、土地儲備以及城市規(guī)劃為一體的發(fā)展戰(zhàn)略，精細(xì)謀劃城市土地儲備，對城市品質(zhì)進(jìn)行改善，保障城市發(fā)展效益以及土地開發(fā)價值得到提升。積極推進(jìn)土地儲備規(guī)劃與規(guī)劃實(shí)施體系的有效銜接（如圖4），以重點(diǎn)功能區(qū)成片戰(zhàn)略儲備的開發(fā)為主，輔以組團(tuán)式儲備開發(fā)，以“退二進(jìn)三”“退城進(jìn)郊”項(xiàng)目儲備為支撐，借助國土規(guī)劃合并的技術(shù)整合以及行政統(tǒng)一，加快推進(jìn)規(guī)劃、儲備一體化。

圖4 土地儲備規(guī)劃與規(guī)劃實(shí)施體系的銜接關(guān)系

4.1 城市規(guī)劃和土地儲備相融合

(1）技術(shù)實(shí)施方面：城市規(guī)劃的圖件成果應(yīng)對接土地儲備規(guī)劃，運(yùn)用多規(guī)合一信息平臺，在統(tǒng)一的技術(shù)平臺上整合地理坐標(biāo)與DEM數(shù)據(jù)，統(tǒng)一規(guī)劃管理時限。城市規(guī)劃的數(shù)據(jù)處理轉(zhuǎn)為采用GIS 平臺，以便于數(shù)據(jù)的錄入與發(fā)出，提高政府信息化服務(wù)水平。

（2）管理編制方面：城市規(guī)劃擴(kuò)展為國土空間規(guī)劃，包含城市規(guī)劃區(qū)外的海域、農(nóng)村田地、山林等地域。將城市規(guī)劃中的土地評價報告與土地儲備規(guī)劃相結(jié)合，城市規(guī)劃文本與說明書，尤其是強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)對接土地儲備規(guī)劃，以編制國土空間規(guī)劃，形成有且只有一個的法定成果。

（3）開發(fā)保護(hù)方面：利用國土空間一張圖，在土地與規(guī)劃完成后續(xù)建設(shè)、開發(fā)與生態(tài)保護(hù)方面，積極響應(yīng)后端反饋，及時收集有關(guān)信息匯總并調(diào)整國土空間規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃，以便在下一期的規(guī)劃編制中高瞻遠(yuǎn)矚，緊跟城市發(fā)展步伐。

4.2 推進(jìn)規(guī)劃、儲備一體化

（1）前期環(huán)節(jié)——強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)儲備參與。在土地儲備規(guī)劃編制的階段應(yīng)與城市規(guī)劃為引領(lǐng)，以上位規(guī)劃為基礎(chǔ)將土地儲備的相關(guān)信息與規(guī)劃相銜接。現(xiàn)階段龍巖市正在開展城際交通規(guī)劃，儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對城際交通場站的周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)以及提前儲備，對“軌道+交通”的軌道交通模式進(jìn)行深入的分析，最大力度的控制開發(fā)成本，獲取土地增值效益。

（2）征收環(huán)節(jié)——促進(jìn)規(guī)劃協(xié)同，加強(qiáng)政策保。在“多規(guī)合一”的大背景下，強(qiáng)化土地儲備與規(guī)劃編制、規(guī)劃管理實(shí)際工作的聯(lián)動，在實(shí)際操作中，對成片儲備區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，提前安排或預(yù)留儲備地塊的土地規(guī)模，保障城市規(guī)劃的實(shí)施。

（3）出讓環(huán)節(jié)——提前產(chǎn)業(yè)謀劃，創(chuàng)新土地供給。針對地塊，結(jié)合規(guī)劃情況，分門別類地提出不同的開發(fā)模式。對于一些成片出讓的地塊，需要充分了解和掌握市場的土地需求，并科學(xué)規(guī)劃土地出讓的時序。對于單宗土地而言，需要對土地的供給方式進(jìn)行創(chuàng)新，研究土地與建筑打包出讓或者是帶建筑方案出讓，甚至可以探索出一種長久出租的方式，實(shí)現(xiàn)土地的開發(fā)、建設(shè)以及經(jīng)營的一體化開發(fā)方式，以滿足市場對土地多元化的開發(fā)需求。

5 結(jié)語

土地儲備制度經(jīng)過二十幾年的探索和實(shí)踐，從“被動式”啟動到“探索式”發(fā)展，逐步建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)”的工作機(jī)制，圍繞貫徹落實(shí)城市規(guī)劃，以“突出社會公共利益，兼顧經(jīng)濟(jì)利益”為原則，為城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展、土地資源的合理配置以及房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展發(fā)揮重要的作用。

新形勢下加強(qiáng)土地儲備與城市規(guī)劃的良性互動，在規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行土地儲備，合理地確定各類用地的空間區(qū)位，有效地完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套設(shè)施，有利于地方政府實(shí)現(xiàn)“地盡其用”和“地盡其利”的目標(biāo)，保證城市健康、和諧發(fā)展。