深化財政稅收體制改革 化解地方政府債務風險

廖乃慶

(福建省三明市大田縣委巡察工作保障中心，福建 三明 366100)

地方政府債務的含義是由地方政府及其所屬機構為興建公益項目所借入、拖欠或因為提供擔保、回購等而形成的債務。地方政府債務風險是指地方政府對于當前債務的償還能力存在不確定性，即無法確定政府未來的財政收入能否償清所欠債務，這不僅會對地方政府的公信力造成損害，還會影響社會安定。國務院對此情況采取了緊急措施，從政府財政稅收的體制改革入手，并對地方政府的債務危機進行有效防范和規(guī)避。

1 對地方政府債務風險進行研究的意義

1.1 完善我國政府債務理論體系

我國對國家債務的研究僅限于國債，然而傳統(tǒng)性的債務研究已經(jīng)不能滿足當下政府債務危機的需要，在地方政府債務危機不滿蔓延并對社會經(jīng)濟建設造成一定損害的情況下，組織專家學者對我國政府債務進行相關研究有助于彌補在傳統(tǒng)國家債務研究方面的不足，進而完善我國政府債務研究的理論[1]。

1.2 優(yōu)化我國政府債務的規(guī)模和結構

在2014年的政府工作報告中，全國26個省份中有21個省份出現(xiàn)了政府債務問題，其中有13個省份表示要采取防范措施預防政府債務危機，有8個省份表示要通過積極有效的手段對政府債務風險進行化解。國務院對此進行了重要批示，針對各地方政府債務危機要采取積極措施，加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，完善政府財政稅收機制的改革。

2 我國地方政府債務現(xiàn)狀

在過去幾年的經(jīng)濟建設過程中，由于地方政府大量興建公益項目，使得政府的債務逐年累計，2018～2021年將是地方政府進行債務償還的高峰期，這關系到社會主義現(xiàn)代化國家建設的基礎。在社會主義飛速發(fā)展時期，經(jīng)濟建設作為主要的建設任務是政府工作的主要目標之一，有些政府出于經(jīng)濟發(fā)展的長期考慮或者因為建設民生工程而舉債，也有政府領導為了完成自己的政績而舉債建設，這些都是導致我國地方政府遭遇經(jīng)濟危機的原因，在應對債務危機時，不能對這些問題進行“一刀切”[2]。

為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，在嚴格控制地方政府規(guī)模的背景下，個別地方政府通過政府投資、采購服務等方式來籌集項目資金。由于地方政府和債權人的利益相互沖突，難以化解和調(diào)解隱性債務風險。為了規(guī)范債務融資行為，地方政府往往單方面要求返還擔保書和承諾書，以扭轉(zhuǎn)這種局面。大多數(shù)的擔保書和承諾書都是由發(fā)行人放在銀行發(fā)放信用的，大多數(shù)銀行的信用條件需要更高資格的審批，導致信用證難以返還，僵局的情況比較常見。這容易造成現(xiàn)有債務過重，使地方政府項目庫存增加了再融資的難度。

3 地方政府債務風險形成的機制

要想有效防范地方政府的債務風險，就必須要對地方政府債務形成的機理進行深入了解，主要分為顯性直接地方債務和顯性或有地方債務兩種。顯性直接地方債務主要就是國貸轉(zhuǎn)債資金，國家將國債通過財政部借貸給地方政府用于地區(qū)經(jīng)濟建設。

顯性或有地方債務是一種因為地方政府通過公開承諾或者擔保而形成的一種債務。由地方財政部通過擔保轉(zhuǎn)給事業(yè)單位使用的國債轉(zhuǎn)貸資金就可以作為一種金融工具或者產(chǎn)品，這是一種積極的地方債，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展有著良性的推動作用。當事業(yè)單位合理使用這筆資金，實現(xiàn)了這筆資金的價值時，就能夠為國貸轉(zhuǎn)債資金償還本息。相應的隱性或有地方債務是一種地方政府為了彌補國有企業(yè)虧損而產(chǎn)生的債務，這種地方債不能夠作為金融工具或者產(chǎn)品。國有企業(yè)之所以虧損是因為經(jīng)營不善，沒有能夠發(fā)揮出所經(jīng)營產(chǎn)品的實際價值，地方政府抽調(diào)資金彌補國企的這部分虧損而產(chǎn)生的地方債是消極的，因為地方政府所投入的資金償還無法從國有企業(yè)的經(jīng)營中得到保障。由此可見，政府應對債務危機需要從改善顯性直接地方債務的經(jīng)營入手，減少或者消除顯性直接地方債的不利經(jīng)營。

4 針對地方政府債務風險的有效應對措施

4.1 從稅制改革入手化解地方債務風險

稅制改革是解決地方債務風險的根本辦法，需要先將中央、省級、市級、縣級這四級政府單位的財政權和人事權進行重新匹配，保證人事權與財權對等。當?shù)卣枰哟蟾母锒愂罩贫鹊牧Χ龋龠M稅收制度的完善與發(fā)展，以緩解當?shù)氐恼畟鶆瘴C。

4.2 擴大養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍

地方政府通過借貸來發(fā)放養(yǎng)老金，而養(yǎng)老金本身無法作為一種積極的地方債，即政府對其投入后不能夠在其良性運轉(zhuǎn)中獲利，因此也就無法保障政府舉債后償還本息的能力。最好的辦法是通過人口流動的地域性進行統(tǒng)籌完成，也就是說若人口在省內(nèi)流動就通過省級統(tǒng)籌來完成養(yǎng)老金的發(fā)放，若在全國內(nèi)流動就在全國范圍進行養(yǎng)老金的統(tǒng)籌發(fā)放，這樣就可以將當?shù)亓鲃尤丝谒鶕p失的生產(chǎn)力與政府養(yǎng)老金支出之間的矛盾化解。將養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍擴大有助于緩解當?shù)卣膫鶆诊L險，進而提高政府應對債務危機的能力。

4.3 增加地方稅收種類

可以通過將新型稅種交給地方來化解地方政府的債務危機，比如當下最為熱門的房產(chǎn)稅，既能為地方政府帶來稅收，緩解債務危機，還能夠促進地方經(jīng)濟發(fā)展，改善公共服務質(zhì)量。房產(chǎn)稅與房屋價值直接相關聯(lián)，而房屋價值又與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平相關，將房產(chǎn)稅交給當?shù)卣兄谔嵘數(shù)氐慕?jīng)濟基礎建設水平和公共服務水平。

4.4 引入金融服務提供者

地方政府債券和地方基礎設施項目可以吸引成熟、風險偏好穩(wěn)定的機構和個人投資者，尤其是長期融資提供者。中國保監(jiān)會可以通過保險公司資金使用準則和償付能力分類將保險資金引向地方政府債券和地方基礎設施公私合營項目。政府出臺稅收優(yōu)惠政策，能夠吸引長期資本投資者配置地方政府融資產(chǎn)品。

4.5 充分發(fā)揮我國信用評級機構的作用

我國的信用評級機構應發(fā)揮兩方面的作用：第一，避免對三大國際評級機構形成盲目信任，并減少三大國際評級機構對地方政府信用質(zhì)量的干預。第二，從獨立第三方的角度定期對地方政府的財政可持續(xù)性進行評估，并對債務風險進行預警，及時向中央政府、地方政府和投資者發(fā)出警報，方便各方及早作出反應。

4.6 實施積極的財政政策

第一，加大減稅減費力度。進一步減輕企業(yè)稅負，放寬風險投資的稅收優(yōu)惠條件，提高中小科技企業(yè)研發(fā)費用的稅前扣除比例。加大減費力度包括清理、規(guī)范行政費用和政府資金，分階段降低失業(yè)保險費率，降低物流能源成本，降低經(jīng)營和服務費用。第二，加強預算執(zhí)行管理。中央政府的地方財政轉(zhuǎn)移支付預算除了實際結算等特殊事項外，基本上都是在六月底前發(fā)放的。因此，要深化國庫集中收付制度改革，及時調(diào)撥資金，提高資金運行效率。第三，保障和改善民生。扎實開展精準扶貧脫貧，加大特困地區(qū)脫貧力度，把貧困縣農(nóng)業(yè)經(jīng)費一體化試點推廣到貧困縣，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學生“兩免一補”政策，義務教育經(jīng)費隨學生流轉(zhuǎn)。同時，提高有關財政補貼水平，支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，加大對資源型、能源型貧困地區(qū)的財政支持力度，保障人們的基本生活。第四，加強地方政府債務管理。進一步規(guī)范地方政府債務融資，做好地方政府的債券發(fā)行工作，完善地方政府專項債券制度，建立地方政府債務定期監(jiān)管機制。