老齡化背景下老年人關愛服務現狀梳理

劉國峰 湖南女子學院

一、背景

“銀發浪潮”滾滾而來中國，老齡化問題日益凸顯。國家統計局最新數據顯示，2019 年末，我國60 周歲及以上人口達到25388 萬人，占總人口的18.1%，其中65 周歲及以上人口17603 萬人，占總人口的12.6%。相較于2018 年年底，老年人口增加約439 萬，65 歲以上老年人比例增加0.7%。由此可以看出，我國人口老齡化發展速度，尤其是高齡化發展速度加快，老齡化形勢越發嚴峻。老齡化快速深入的今天，老年人關愛服務的需求與滿足越來越成為社會關注的熱點與焦點，如何提高老人關愛服務成為社會議論的重要話題。

二、我國老年人關愛服務的發展情況

（一）國家高度重視老年人關愛服務

隨著人口老齡化的加劇，如何切實把2.5 億老年人照顧好，讓他們健康幸福地安度晚年，是擺在全社會面前的一道考題。近年來，黨中央、國務院高度重視養老服務工作，著力加快社會養老服務體系和老年人關愛體系建設。自黨的十八大報告明確提出“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”以來，積極應對人口老齡化政策與舉措就不斷在完善中，如黨的十八屆三中全會提出要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”，“十三五”規劃綱要強調，開展應對人口老齡化行動，加強頂層設計，構建以人口戰略、生育政策、就業制度、養老服務、社保體系、健康保障、人才培養、環境支持、社會參與等為支撐的人口老齡化應對體系，黨的十九大提出要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”和“健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系”，《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》強調“構建養老、孝老、敬老的社會環境。強化應對人口老齡化的法治環境，保障老年人合法權益”，《國務院關于實施健康中國行動的意見》明確提出，老年人健康快樂是社會文明進步的重要標志，健全老年健康服務體系，推動實現健康老齡化。多年來，習近平總書記一直關注國家老齡事業發展和養老體系建設，多次就“尊老”發表重要講話，還提出一系列高瞻遠矚的重要論述和設計規劃。以上種種，都可以看出國家高度重視老年人關愛服務。

（二）老年人關愛服務政策不斷完善

黨和國家高度重視應對我國人口老齡化中養老服務發揮的重要作用，對養老服務工作在法律法規以及政策層面進行多方位部署，近年來已先后4 次修正或修訂老年人權益保障法，設立以養老服務為主要內容的社會服務專章。此外，還出臺《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》及《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》等重要老齡政策法規，為新時代發展養老服務提供了法治保障。除法律保障以外，一系列政策的出臺也為老年人關愛服務的落實提供了制度保障，如民政部、公安部、全國老齡辦等9 部門聯合印發《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》，針對農村留守老年人存在的安全缺乏保護、精神缺乏慰藉、失能缺乏護理等問題，做出系統安排。國家衛生健康委發布《關于實施老年人心理關愛項目的通知》《建立完善老年健康服務體系的指導意見》等，不斷細化老年人關愛服務要求。

（三）老年人關愛服務落實還有缺位

隨著國家對老年人關愛服務的越發重視，一系列老年人關愛服務政策先后出臺，老年人關愛服務的舉措也不斷增多。全國各地紛紛出臺老年人關愛服務落細落實政策，緊跟國家關于積極應對人口老齡化，強化老年人精神關愛，提升養老服務水平的要求，如廣東省民政廳印發的《關于落實農村留守老年人關愛服務工作助力決戰決勝脫貧攻堅的通知》，要求建立完善數據庫，摸清老年人關愛服務需求；健全工作機制，統一建立老年人關愛服務臺賬；落實關愛服務，實行分類關愛服務解決個性化關愛服務需求；落實責任，各級民政部門采取定期不定期檢查督促落實。以上種種對老年人關愛服務的滿足提供了制度保障，但由于老年人口增速較快，老年人群體多樣，老年人關愛服務需求不同，老年人關愛服務落實上還有很多不足之處，如很多省市結合民政部等9 部門聯合印發的《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》，出臺了各自農村留守老年人關愛服務工作的落實政策，對老年人群體涵蓋不足；老年人個性化需求調查不足，不能全面了解不同老年群體的個性化需求；老年人精神關愛的資源不足，對老年人關愛更多體現在物質上的保障，對精神需求的滿足嚴重不足等。

三、我國老年人關愛服務存在的主要問題

隨著老齡化程度的不斷加快加深，老齡人口急劇增加，而我國老年人關愛還處在老有所養的保障階段，老年人關愛服務的供給能力和供給水平難以滿足我國快速增長的老年人口的現實需要，尤其反映出的一些主要問題值得思考。

一是老年人關愛服務政策法規不成體系。近些年來，隨著老齡化程度的不斷加深、加快，國家越來越重視養老服務和老年人關愛服務，先后多次修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》，密集出臺《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《關于實施老年人心理關愛項目的通知》等政策制度，為老年人關愛服務作出了頂層設計，也為老年人關愛服務的開展提供了制度保障。但通過對以上政策法規的梳理可以發現，大多政策法規關注的是養老社會保障，對老年人關愛服務內容設計不多，且未形成體系。

二是老年人關愛服務需求落實不到位。隨著社會經濟的不斷發展和老齡化快速推進，我國老年人口尤其是高齡老年人口數量增速加快，老年人關愛服務需求的滿足越發急迫。但由于我國養老關愛服務起步較晚，老年人口增速又太快，供需矛盾明顯，老年人關愛服務需求落實嚴重不到位，第一，老年人關愛服務的需求復雜多樣，對老年人關愛服務的需求研究調查不夠，難以滿足老年人個性化的關愛服務；第二，政策法律落實不到位，因老年人關愛服務體制機制還不健全，大多老年人關愛服務需求的滿足還停留在政策制度層面，缺乏落實落細的具體舉措和監督；第三，老年人關愛服務供給與需求矛盾較大，面對如此快速增長的老年人口，老年人關愛服務需求供給嚴重不足。

三是老年人關愛服務的市場參與度不高。目前，老年人關愛服務方面無論是養老機構、社區居家養老，還是養老服務企業參與，多為政府提供或購買相關服務而成為服務提供的唯一主體。面對當前老齡化趨勢不斷加深、老年人對關愛服務需求不斷增多、老年人關愛服務需求復雜多樣，老年人關愛服務由單一的政府提供是嚴重不夠的，必須要增強市場參與的程度，但由于市場化運作機制不健全、養老機構雙規運行等現行條件約束下，導致企業參與養老服務困難重重，一方面是享受政府福利優惠有限，另一方面中小民營老年關愛服務企業資金有限、融資困難、國家相關標準難以達成，主客觀都限制了社會主體參與老年人關愛服務的自主權，影響了市場主體參與的積極性，使得市場參與度不高。

四是老年人關愛服務質量不高。隨著老齡化的不斷深入，老年人口的快速增加，老年人關愛服務需求和個性化需求的增多，養老服務的供給和養老服務人才的培養越來越成為迫切要解決的問題。我國養老服務供給和質量不高，主要是因為專業養老人才不足。為更好地滿足老年人關愛服務需求，國家高度重視養老專業人才的培養，將養老服務人才培養納入了國家人才中長期發展規劃，民政部、教育部等部門均出臺相關文件推進養老服務人才培養。隨著老年學等專業獲批數量的增多，老年醫學、老年護理學等專業養老服務人才培養的進度會不斷加快。同時，養老服務培訓也在不斷增多，不同層次養老服務人才規模都在不斷增大，養老服務供給水平在不斷提升。但老齡人口增速較快，龐大的養老服務需求尤其是個性化老年人關愛服務需求的滿足還遠遠不夠，這主要還是因為老年人關愛服務專業人力資源缺乏。想要建立起老年人關愛服務體系，起到支撐作用的老年人關愛服務人才培養必須引起高度重視。

四、結語

隨著人口老齡化發展不斷加快，積極應對人口老齡化刻不容緩，而其中的老年人關愛服務需求的滿足對健康養老、健康中國的發展又影響深遠，課題組將進一步研究主要問題產生的原因，并著力提出老齡化背景下我國老年人關愛服務體系構建的路徑。