淺談PPP 模式下城市軌道交通項目成本管理問題與對策

張元 中南林業科技大學

一、PPP 模式的概念

PPP 模式即Public-Private-Partnership的縮寫，意為政府與民營企業的公共私營合作制，由于政府收入來源的有限性，無法滿足基礎設施建設項目的融資需求，由此產生了PPP 模式。在該模式下，政府通過招標的形式選擇與其合作建設項目的民營企業，并在后續的合作過程中對企業進行監督與控制，從而實現雙贏。

二、PPP 模式的特點

（一）伙伴關系

在PPP 模式下，政府與企業之間更傾向于平等合作，而不是管理與被管理，政府需要充足的基礎設施建設資金，而企業需要降低投資的風險以及相應的扶持政策，兩者協同合作、互惠互利。

（二）利益共享，風險共擔

PPP 模式的合作關系中，政府起到主導作用，同時也盡可能更多的讓民營企業參與到項目建設的整個流程中來，雙方共同對項目運行的整個周期負責，在降低了民營企業投資風險的同時引進了民營企業有效的管理技術與方法，有助于提高效率、降低風險。

（三）涉及主體多，合作周期長

PPP 具有長期性。由于基礎設施項目長期服務公眾的特性，政府與企業雙方在運營、融資、維護方面深入合作從而獲得穩定回報，這就需要二者維持穩定的長期合作關系。同時，PPP 項目建設時需要考慮的因素也較多，會涉及銀行、稅務等多個部門。

三、PPP 模式在軌道交通領域中的應用

截至到2019 年，全國地鐵運營線路長度達5181 公里。按照“十三五”的規劃，未來兩年內我國地鐵建設投資額將達到2 萬億元，地鐵建設總里程達到8600 公里。如此龐大的建設規模僅靠政府資金難以維持，PPP 模式的應用緩解了政府的財政壓力，成為政府多元化融資的重要手段。據資料統計，我國43 個城市中有39 個都在軌道交通建設中應用了PPP 模式，涉及項目135 個，總投資規模達到24000 多億元，可謂規模巨大。由此可見，城市軌道交通PPP 項目建設在我國發展迅速。

四、PPP 模式下軌道交通項目可能存在的成本管理問題

PPP 作為一種新型的融資模式，對提高經營效率、促進投資主體多元化、協調各方利益都有積極意義。然而由于我國軌道交通PPP 項目推行時間較短，仍存在著一系列問題。下下文主要針對成本管理問題進行分析。

（一）建設周期過長、成本較高

由于城市軌道交通項目建設時間長，成本控制難度較大，受地質、氣象等因素的干擾，會導致施工難度增加從而增加原有預算成本。此外，政府審批、決策周期過長有可能造成資金無法及時下達，不僅會影響項目進度，還會導致資金閑置過程中的成本增加，降低資本利用率，影響后續工作。

（二）后續運營成本高，項目收益無保障

政府發展城市軌道交通主要考慮公益效益，受運行路線客流量的影響，很可能導致項目的后續運營無法與預期收益同步，且軌道交通項目的日常維護也需要消耗較大的成本。此外，一些軌道交通PPP 項目建成后，政府或者其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成競爭，對收益造成了極大影響。雖然政府與企業共擔風險，承諾對特定虧損進行補貼，但補貼的額度與方式都暫無明確規定。

（三）成本管理體系不健全，缺乏風險意識

我國PPP 模式仍處于發展階段，相關制度還未完善，沒有一套完整的成本管理體系來進行測評，因此在項目建設過程中很難合理管控成本。此外，由于PPP 模式的特殊性，其實際控制風險的能力相對較差，部分民營企業只重視短期效益，對一些不合理的項目進行管理，造成了資本的額外消耗，不利于后續工作的開展。

五、針對城市軌道交通PPP 項目出現問題的解決對策

（一）做好前期工作，及時簽訂合同

由于城市軌道交通項目建設過程中會受多方因素影響，在項目實施的前期應重視項目勘察和方案設計，深入研究建設成本和使用周期的關系，考慮多方面因素綜合評估項目可行性，盡可能設計最優方案，達到資金的最大化利用。此外，政府審批流程較復雜，項目開展的各個階段都應及時簽訂相應合同，明確各方權利和義務。

（二）加強預算管理，嚴格把控成本

城市軌道交通項目的施工周期相對較長，施工量大，因此，做好預算管理十分必要。

在前期招標階段，應制定嚴格的招標文件，確定合理的招標控制價，防止由于價格過高增加成本。

在項目建設階段，則應從質量和進度兩方面把控成本，提高工程完成質量能夠降低二次加工率，避免了重復使用勞動力而導致的成本消耗。此外，應在保證安全和質量的前提下加快施工進度，加強項目相關人員的溝通與協調，保證項目正常推進，從而達到降低成本的目的。

在項目的運維階段，應提高風險意識，確定合理的運營方案，盡可能減少經營虧損的發生。同時應及時做好項目設備的維護、更新工作，使項目維持有效運轉，提高經營效率。

（三）完善項目成本控制體系，落實成本控制措施

由于PPP 項目多個主體的特性，不論政府還是企業都應積極關注項目成本管理。政府作為主導地位，應成立控制成本領導組，建立健全成本控制體系，保證成本管理工作有據可依；企業則應該配合政府工作，制定完善的成本管理制度，使項目全過程處在有章可循的狀態。

六、結語

成本管理是降低成本、提高經濟效益的重要手段。對于PPP 項目實現物有所值有著積極意義，作為我國PPP 項目的重點建設范圍，加強軌道交通項目成本管理對于企業提高市場競爭力、政府為社會公眾提供優質服務都有著重要作用。