上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展難題以及帶給臨港新片區(qū)的建設(shè)啟示

楊若晶 上海外國語大學(xué)

2013 年9 月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）正式掛牌成立。上海自貿(mào)區(qū)對(duì)于中國改革開放具有正面作用，是我國為實(shí)現(xiàn)利率市場化、人民幣國際化而做出的大膽嘗試。但隨著時(shí)間的推移，上海自貿(mào)區(qū)離它的預(yù)期目標(biāo)仍有較大的差距，它的光環(huán)正在快速褪去，人們對(duì)它的期望也在逐漸降低。

盡管如此，起初建立上海自貿(mào)區(qū)的初衷就不完全是為上海的GDP 發(fā)展增加多少貢獻(xiàn)，而是希望通過自貿(mào)區(qū)來為政府管理市場提供新的、可以復(fù)制的模式，并在條件成熟的情況下對(duì)外推廣。中國自貿(mào)區(qū)的潛力尚待挖掘，只是需要客觀正視改革開放措施所帶來的困難和阻力、外部經(jīng)濟(jì)沖擊和國際貿(mào)易摩擦等因素。

一、上海自貿(mào)區(qū)面臨的發(fā)展難題

（一）傳統(tǒng)機(jī)制形成定式

上海自貿(mào)區(qū)建立后，很多中央開放改革的配套政策及措施仍未到位，上海方面被動(dòng)等待；此時(shí)，傳統(tǒng)體制機(jī)制乘虛而入，從區(qū)外延伸到了區(qū)內(nèi)扎根，形成了某種定勢(shì)。上海政府仍然將經(jīng)濟(jì)增長情況作為地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)工作，由于GDP 至上的思維沒能轉(zhuǎn)變，所以自貿(mào)區(qū)在地方監(jiān)管的過程中，還是按照傳統(tǒng)管理方式管控，沒能發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的潛在價(jià)值。自貿(mào)區(qū)管理工作仍然沿襲傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)管理方式，雖然管理方式簡單、目標(biāo)明確，但是會(huì)在運(yùn)行期間帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)束縛了創(chuàng)新力度

利率市場化和人民幣自由兌換所帶來的各類風(fēng)險(xiǎn)是上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展面臨的最大難題。若試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放，將勢(shì)必與區(qū)外的制度、管理體制等形成較大差距，在利率、匯率、稅率、資金價(jià)格差異、流動(dòng)性差異等機(jī)制的作用下，自貿(mào)區(qū)將承受利率雙軌制帶來的金融套利壓力和跨境資本的襲擾。人民幣存款利率市場化對(duì)國內(nèi)金融市場體系、商品價(jià)格體系，對(duì)外人民幣結(jié)算都會(huì)產(chǎn)生很大影響，究竟是正面影響多還是負(fù)面沖擊多無法確定。因此自貿(mào)區(qū)目前平緩的發(fā)展現(xiàn)狀本身就是創(chuàng)新突破與風(fēng)險(xiǎn)防范相互制約的平衡結(jié)果。

二、臨港新片區(qū)所承接的發(fā)展使命

在2018 年首屆進(jìn)博會(huì)開幕式上，習(xí)近平總書記將“增設(shè)上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)”列為交給上海的新三大任務(wù)之一。新片區(qū)的成立和運(yùn)行在貿(mào)易保護(hù)主義蔓延的當(dāng)下，顯示了中國擴(kuò)大開放的堅(jiān)定決心，不僅推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，也將為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入信心和活力。

如今上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)有了將近七年的實(shí)踐，在對(duì)外開放和制度創(chuàng)新方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)。接下來，作為上海最后一塊發(fā)展戰(zhàn)略新空間，臨港新片區(qū)將承載中國新一輪對(duì)外開放的歷史使命。作為增設(shè)區(qū)域，上海臨港新片區(qū)自身擁有上海自貿(mào)區(qū)所不擁有的一些優(yōu)勢(shì)條件，然而一些共性的難題仍然擺在規(guī)劃者的眼前。

三、促進(jìn)新片區(qū)持續(xù)發(fā)展的建議

（一）橫向?qū)Ρ葎?chuàng)新體制建設(shè)

在上海自貿(mào)區(qū)開設(shè)之前，國務(wù)院曾提請(qǐng)全國人大常委會(huì)在自貿(mào)區(qū)暫停執(zhí)行《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，這顯現(xiàn)出在多個(gè)領(lǐng)域放寬了我國專門針對(duì)外資的進(jìn)入領(lǐng)域的重要信號(hào)。但問題在于，在上海自貿(mào)區(qū)暫停執(zhí)行這幾項(xiàng)法律期間，國內(nèi)其他地方也已在推進(jìn)此項(xiàng)改革，客觀上沖淡了上海自貿(mào)區(qū)能夠顯示的改革成效。因此在打造上海發(fā)展戰(zhàn)略新空間的同時(shí)，臨港新片區(qū)管委會(huì)一方面需要對(duì)標(biāo)東京、紐約等全球城市的最高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保高起點(diǎn)規(guī)劃、高強(qiáng)度開發(fā)、高水平建設(shè)；另一方面也需要橫向比較上海本地其他開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的優(yōu)惠政策、扶持力度，在遵守客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)對(duì)標(biāo)和借鑒海南自貿(mào)區(qū)、中國香港和新加坡的頂層設(shè)計(jì)方案。

（二）聚焦產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展

與以往自貿(mào)區(qū)改革方案相比，聚焦產(chǎn)業(yè)，是增設(shè)新片區(qū)不同于上一輪上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)之處。當(dāng)前，集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、航空航天等前沿產(chǎn)業(yè)正加速在臨港新片區(qū)內(nèi)集聚，“產(chǎn)城融合”將是臨港新片區(qū)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)形成特色的關(guān)鍵。事實(shí)上，國際上“產(chǎn)城融合”的成功經(jīng)驗(yàn)不在少數(shù)。美國尓灣產(chǎn)業(yè)新城經(jīng)歷了近40 年的發(fā)展，以生物醫(yī)藥、信息通訊、軟件、新能源等高科技產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成功打造了加州海岸城市中的核心科技港灣，被美國人稱為“第二硅谷”；新加坡緯壹科技城通過實(shí)施多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略，吸引企業(yè)和應(yīng)用型研發(fā)機(jī)構(gòu)入駐打造完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

（三）運(yùn)用科技突破創(chuàng)新難題

在新片區(qū)的開發(fā)過程中存在諸多結(jié)構(gòu)性難題：開放的簽證政策與不完整的地理隔離條件、互聯(lián)網(wǎng)便利政策與意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、蒙代爾三元悖論等，這些難題最終的“答卷”將直接定義臨港新片區(qū)的區(qū)域性質(zhì)，成為外界評(píng)判新片區(qū)成功與否的標(biāo)簽。為此，建議通過新科技突破原有的管理模式局限。未來，類似通過大數(shù)據(jù)預(yù)查金融風(fēng)險(xiǎn)、通過人臉識(shí)別技術(shù)調(diào)控落地免簽人員、通過人工智能降低貨物倉儲(chǔ)無監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等更多技術(shù)與制度的合作還有待探索。

四、結(jié)語

上海臨港新片區(qū)的出現(xiàn)為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展灌入了新活力，但是在新片區(qū)發(fā)展過程中，必須針對(duì)過去自貿(mào)區(qū)傳統(tǒng)機(jī)制形成定式、受制于金融風(fēng)險(xiǎn)成本的問題，結(jié)合新片區(qū)的新定位和新優(yōu)勢(shì)提出橫向?qū)Ρ葎?chuàng)新體制建設(shè)、聚焦產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展和善用科技手段突破創(chuàng)新難題的方法，解決上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)后存在的問題，掌握影響新片區(qū)持久運(yùn)行的因素。希望本文提出的建議可以推動(dòng)上海臨港新片區(qū)長久、持續(xù)的發(fā)展。