左健：中日比較后對中國大城市全面推進垃圾干濕分類的再思考

近兩年來，垃圾分類話題熱度居高不下，行業(yè)內(nèi)不少人認為垃圾分類不僅僅涉及技術問題，更涉及到公共管理問題。在這一方面，日本、德國等有著豐富垃圾分類實踐經(jīng)驗的發(fā)達國家的做法成為固廢行業(yè)內(nèi)許多人研究的內(nèi)容。12 月20 日，湖南大學公共管理學院教授左健在“2019（第十三屆）固廢戰(zhàn)略論壇”上分享了她在中日之間垃圾分類細分領域方面的比較研究成果。

日本的固廢管理 日本垃圾分類的歷史課題和對策

日本自二戰(zhàn)后面臨嚴重的環(huán)境問題，蚊蠅滋生，流行病擴散，為改善公共衛(wèi)生水平，保持舒適的生活環(huán)境，日本將固廢處理作為環(huán)境衛(wèi)生對策，制定了《清掃法》。

到20 世紀60-70 年代，日本進入了高速發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)廢棄物快速增加，公害問題日益突出，《廢棄物處理法》出臺并進行了多次修訂。

20 世紀80 年代，日本進入了泡沫經(jīng)濟時期，廢棄物產(chǎn)生量不斷增加的同時，成分也變得更為復雜。雖在早前就已提出再循環(huán)利用，但卻難以應對日益增長的廢棄物處理量，構建“循環(huán)型社會”的理念應運而生。

20 世紀90 年代，日本廢棄物治理的主要課題聚焦到了廢物產(chǎn)生抑制和回收利用，針對各種資源垃圾的回收利用、有害物質(zhì)（包括二惡英）控制、以及可應對固廢種類和性質(zhì)多樣化的處理體系，出臺了《環(huán)境基本法》《二噁英對策特別措施法》《產(chǎn)廢處理指定設施整頓法》《容器包裝回收利用法》《家電回收利用法》，并二次修訂了《廢棄物處理法》。

進入21 世紀，日本開始推進3R 以構建循環(huán)型社會，并進一步加強產(chǎn)業(yè)廢物處理對策，以及非法投棄對策，出臺了《循環(huán)型社會構建推進基本法》，針對建設廢棄物、食品廢棄物、PCB、廢車和小型廢家電回收利用的一系列個別法，以及《產(chǎn)廢特別措施法》，并再次修訂了《廢棄物處理法》。

日本現(xiàn)有的法規(guī)體系

日本現(xiàn)有的法規(guī)體系以促進循環(huán)型社會的構建為主要目標，出臺了《資源有效利用法》，從產(chǎn)品設計和制造階段下手，提高產(chǎn)品的“環(huán)境友好”程度，構建制造商自主回收和再生利用體系；出臺了多種資源垃圾的《回收利用法》，促進資源垃圾的再生利用；出臺了《循環(huán)基本法》，明確了循環(huán)型社會的定義是抑制天然資源消耗、減少環(huán)境負荷；確立了資源循環(huán)利用和廢物處理的優(yōu)選順位原則，依次是：①減量、②再使用、③再生利用、④熱回收、⑤妥善處分。

針對循環(huán)型社會的構建進程，設立了三個定量考核指標：

“入口指標”：資源生產(chǎn)性=GDP/天然資源投入量，2020 年的目標值為46 萬日元/噸（2010 年37.4 萬日元/噸）。

“循環(huán)指標”：循環(huán)利用率=循環(huán)利用量/（循環(huán)利用量+天然資源投入量），2020 年的目標值為17%（2010年15.3%）。

“出口指標”：最終處分量=最終填埋量，2020 年的目標值為1700 萬噸/年（2010 年1900 萬噸/年）。

左健強調(diào)，法規(guī)制度的建立是最基本工作，真正實現(xiàn)目標需要切實可行的計劃和社會各單元的貫徹執(zhí)行。她以《容器包裝循環(huán)利用法》為例，介紹了日本通過對塑料容器制造企業(yè)和食品制造企業(yè)征收廢包裝材料再生利用費，促使生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)化設計以減少包裝量，促使使用企業(yè)減少使用和提高再利用率。

日本現(xiàn)有的固廢法規(guī)體系

目前的固廢處理及3R 對策

左健介紹了日本社會為促進公眾與企業(yè)對3R 的理解與合作，推出了一系列宣傳活動：

3R 促銷月 ：為尋求公眾和企業(yè)對“3R”的理解與合作，每年10 月被指定為“減量、再利用和回收利用促進月”（3R促進月），相關部委、地方政府和組織開展各種倡議活動。

3R 促進全國大會（2006-至今）：由環(huán)境省和地方政府共同舉辦的論壇，將民眾、企業(yè)和政府聚集在一起，交流構建循環(huán)型社會的相關知識和經(jīng)驗，并為每一位參會者提供一次檢討其“生活方式”的機會。該大會的前身是自1992 年以來一直舉辦的“垃圾減量促進全國大會”。

環(huán)境大臣對循環(huán)型社會創(chuàng)建功勞者表彰（2006-至今）：顯著成就的個人、公司和組織、每年“3R 促進全國大會”上舉行頒獎儀式。

環(huán)保購物運動（2000-至今）：環(huán)境省與3R 活動推進論壇以及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，連同地方各級行政機關、分銷商和消費者團體，共同開展“環(huán)保購物運動”。

3R 推動大師：環(huán)境部長委托3R 推動大師（容器/包裝廢物產(chǎn)生控制推動員）啟發(fā)教育民眾。

對策成果—日本固廢總產(chǎn)生量的變遷

在采取上述措施之后，日本的固廢總產(chǎn)生量呈現(xiàn)出下滑趨勢；固廢最終填埋量逐年下降，減量化量逐年上升，變化也十分顯著；資源化量和循環(huán)利用率隨著相關法規(guī)的不斷出臺而逐年上升；二噁英物質(zhì)在日本各界的廣泛關注和系列措施后，環(huán)境濃度下降到1997 水平的1%。

日本固廢總產(chǎn)生量的變遷

日本固廢最終填埋量和減量化量的變遷

日本資源化量和循環(huán)利用率的變遷

日本二噁英物質(zhì)的排出量變遷

左健總結道，當今的日本擁有充實的廢物處理和回收利用體系，但曾經(jīng)面臨與發(fā)展中國家相同的課題。任何成果的取得都不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷漫長的探索與推動，如今日本取得的固廢處理成績是通過管理體系和硬件設施的不斷建立和完善，并互為支撐、逐步實現(xiàn)的。

關于垃圾分類的思考垃圾分類的目的

針對這些思考，左健認為，垃圾分類的目的是為了固廢處理和資源化體系的最優(yōu)化，即：實現(xiàn)同樣功能時通過垃圾分類獲得最低社會成本（資源、能源和費用），或者是同樣社會成本下通過垃圾分類提高了固廢處理和資源化體系的功能。因此，采取哪種分類方式，應將多個具有現(xiàn)實可行的分類方法放入系統(tǒng)中去評估，系統(tǒng)邊界須包含因分類帶來的所有影響，正確的系統(tǒng)邊界是公平評估的前提。

垃圾分類方法的篩選

左健表示，垃圾分類方法的篩選一定要定量分析。垃圾分類牽一發(fā)而動全身，此消彼長的影響需要定量后累計獲得綜合評估結果。建立數(shù)學模型、通過情景分析、采用定量評估指標（LCE、LCCO2、LCC 和最終填埋量），可高效、準確地篩選出具有全生命周期合理的垃圾分類方法。

中日食品關聯(lián)有機垃圾的分類和資源化比較—日本的評估

左健介紹了其參與的日本有關食品有機廢棄物回收利用的課題成果。日本在食品廢棄物回收利用法頒布后，曾考慮將食品關聯(lián)企業(yè)的食品有機廢棄物和家庭產(chǎn)生的食品有機廢棄物進行單獨回收利用，提高有機廢棄物循環(huán)利用的同時，減少垃圾的收運成本，同時獲得更高的垃圾發(fā)電效益。家庭食品有機廢棄物的分類/處理方式包括下水管道食物殘渣破碎機、食物殘渣干燥機、食物殘渣堆肥機、人工分選等多種選項。但經(jīng)過5 所大學耗時5 年的研究后，最終得出暫不在家庭中強制推行濕垃圾（食品有機廢棄物）分類。因日本主要采取焚燒方式進行垃圾處理，濕垃圾全部分出后，會導致可燃垃圾熱值大幅提高，已建成垃圾焚燒設施需全面改造才能應對的問題。

中日食品關聯(lián)有機垃圾分類和資源化對比—日本現(xiàn)狀

目前，日本對企業(yè)和家庭產(chǎn)生的食品有機垃圾實行區(qū)別對待。

針對不同的食品關聯(lián)企業(yè)，設定了不同的回收利用率，其中有機廢棄物產(chǎn)生貢獻比較高的食品制造企業(yè)從初期目標的85%提高至95%，食品批發(fā)企業(yè)維持70%不變，食品零售企業(yè)從45%提高至55%，餐飲企業(yè)從40%提高至50%。此外，每年產(chǎn)生100 噸以上食品垃圾的企業(yè)需要提交報告。

針對家庭產(chǎn)生的食品垃圾的回收利用，國家沒有強制措施。因垃圾的主要處理方式為焚燒，一般家庭垃圾普遍分為：1）資源垃圾（有回收標識的塑料和玻璃容器）、2）可燃垃圾、3）不可燃垃圾。各地方政府可根據(jù)實際情況決定是否對家庭食品垃圾單獨收集和回收利用，以及是否對自主購買食品垃圾堆肥機的家庭進行補助。

中日有機垃圾分類和資源化對比—上海的實證

2019 年7 月1 日，《上海市生活垃圾管理條例》正式實施，垃圾分類成為影響到每位市民生活的熱點話題。目前，上海已進行了2 萬多個分類投放點改造，4 萬多只道路廢物箱標識更新，配置濕垃圾車1395 輛、干垃圾車3086 輛、有害垃圾車84 輛、可回收物車192 輛，建成可回收物服務點13998 個、中轉(zhuǎn)站181 個、集散場9 個。噸垃圾分類服務費用約390 元/噸，超過干垃圾焚燒成本的300 元/噸，濕垃圾生物處理成本的380 元/噸。

上海全面推行垃圾分類數(shù)月后，干垃圾減少6000 噸/日，濕垃圾增加4000 噸/日；噸干垃圾熱值提高約30%（噸發(fā)電量可提高25%）；垃圾電廠若熱負荷不變則處理能力下降20% ；滲濾液產(chǎn)生率減少30%。

面對以上結果，左健談道，我們必須認真思考現(xiàn)有的硬件設施與管理體系是否能承受以上結果帶來的影響；干濕分類帶來的影響此消彼長，綜合作用是否使城市固廢體系更優(yōu)；是否還有其他措施和空間，提升垃圾分類對系統(tǒng)的正影響。

垃圾分類—時空調(diào)配措施

左健建議垃圾分類可以因地制宜，通過時間和區(qū)域的調(diào)配、逐步執(zhí)行，力求和現(xiàn)有設施以及規(guī)劃設施匹配，盡量不增加額外的投入。比如：垃圾并沒有因為分類而增加，是否可采取不同的時間收運不同種類的垃圾，滿足收運需求而不增加收運車輛等。

綜上，垃圾分類方法可根據(jù)當?shù)乩幚碓O施的適用性、不同地點、不同時期有所不同，判斷標準是實現(xiàn)同等功能，社會綜合成本投入最小為優(yōu)。

垃圾分類—減量和再利用先行

日本在垃圾分類進程中，先是加強了資源垃圾的回收利用，但發(fā)現(xiàn)該舉措難以應對不斷增加的垃圾量，后將固廢對策的重點轉(zhuǎn)移到垃圾減量和再利用環(huán)節(jié)，由最初的R（Recycle）調(diào)整為3R（Reduce、Reuse 和Recycle），并在法規(guī)中明確了資源回收和處理的優(yōu)先順位原則：減量→ 再使用→ 再生利用→ 熱回收→ 正確處分。這一原則對中國具有借鑒意義，在進行垃圾分類之時，實施減量和再利用舉措，既可減少資源的浪費又可減少分類的壓力。垃圾收費是日本進行垃圾減量和再使用的重要舉措，日本通過購買專用垃圾袋進行垃圾按量收費的方式在中國是否行得通，中國的垃圾費收多少、如何收？這是一個緊迫課題。

資源垃圾的回收利用—需要易辨識、易再生

推動資源垃圾回收利用，需要清晰和統(tǒng)一的標識，需要產(chǎn)品在設計和制造上下功夫，使資源垃圾易辨識、易回收和再加工。

左健最后總結道，垃圾分類是提升城市固廢處理體系的重要舉措，牽一發(fā)而動全身，需要以系統(tǒng)最優(yōu)為目標，通過定量評估進行篩選。利用時空調(diào)配手段，細化優(yōu)化分類措施，盡可能實現(xiàn)全過程合理。會議主題的“博弈競合生態(tài)互聯(lián)”，其本質(zhì)就是創(chuàng)造某一時期，最優(yōu)且穩(wěn)定的系統(tǒng)。

左健在日本有十年的環(huán)保技術評估、城市環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化和環(huán)境政策研究經(jīng)歷，回國后扎根環(huán)保企業(yè)十余載，現(xiàn)在大學公共管理學院從事環(huán)境政策和環(huán)境經(jīng)濟的研究工作?！凹夹g可以改變一個點，政策可以改變一個面”，精準的政策可以有效提高社會資源的投入效率和收益，左健希望未來能與固廢領域的各方力量攜手合作，在環(huán)境政策領域貢獻微薄力量。