我國縣級財政能力建設(shè)的創(chuàng)新路徑研究

宋明明 山東省濱州市惠民縣財政局

一、我國縣級財政能力建設(shè)存在問題分析

（一）縣級財政收入增長乏力

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，國家出臺了一系列的政策，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、“營改增”稅制改革等，對部分縣級財政收入造成一定的影響。例如，過去一些縣域為了推進經(jīng)濟發(fā)展，大力發(fā)展工業(yè)，甚至高污染的產(chǎn)業(yè)，火電廠、煤炭、鋼材等，在國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整背景下，不得不關(guān)停。這部分企業(yè)多年來已成為縣級支柱產(chǎn)業(yè)，一旦關(guān)停，勢必給本地經(jīng)濟造成影響，稅源收入下降。同時，自2016 年全面推行“營改增”以來，國家出臺了一系列的減稅、免稅政策，由此亦造成縣級財政收入的減少。整體而言，縣級財政收入本身較為單一，主要是依靠本地企業(yè)，而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減稅降費政策出臺等，縣級財政收入增長乏力。

（二）縣級財政支出效益較低

近年來，隨著《預(yù)算法》等一系列財政改革制度的出臺，縣級財政支出管理逐步呈現(xiàn)標準化，管理水平亦有所提升。然而，部分縣級財政支出管理仍呈現(xiàn)出無序狀態(tài)，特別是一些邊遠、貧困的縣，存在著截留資金、挪用資金的情況，導(dǎo)致資金占用。從國家審計、紀檢等部門所公布信息來看，其中不乏縣級財政資金占用的職務(wù)侵占案件。除此之外，部分縣級財政支出預(yù)算未科學(xué)編制，支出的隨意性較大，導(dǎo)致資金使用效益低。

（三）縣級財政保障能力不強

在我國持續(xù)調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的背景下，縣級財政收入呈現(xiàn)增長乏力的態(tài)勢，但支出責任卻有增無減，這給財政保障能力造成嚴峻的挑戰(zhàn)。從縣級財政的剛性支出來看，“工資、運轉(zhuǎn)、民生”是每年必須保障的支出，近年來，隨著工資、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、專業(yè)補助等各項經(jīng)費的增加，給民生支出造成了較大的壓力，且財政收入增長乏力，導(dǎo)致縣級財政保障能力不強，難以集中財力促進各項公共事業(yè)的有序發(fā)展。

（四）縣級財政平衡能力較弱

近年來，國家對各級地方政府債務(wù)進行了清理，禁止縣級政府發(fā)行債券，這使得縣級財政資金來源相對單一。目前，縣級財政收入主要是依靠本地財源主體的納稅、上級政府的財政資金撥付，在東部沿海地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展良好，財政收入來源相對充足，而在一些邊遠、貧困縣，剛性收支缺口缺乏來源補充，導(dǎo)致收支難以平衡，甚至出現(xiàn)財政赤字。

二、我國縣級財政能力不高的原因剖析

近年來，隨著我國財政部出臺一系列的政策，推進了縣級財政能力建設(shè)，但部分縣級財政能力存在不足，深層次剖析原因主要是對內(nèi)自給能力較弱、對外經(jīng)濟環(huán)境復(fù)雜多變。

（一）縣級財政自身能力不足

從縣級財政收入方面來看，自身“造血”能力不足，受地域偏遠，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，部分產(chǎn)業(yè)落后等因素的影響，縣級經(jīng)濟活躍度不足，財政收入來源單一。從縣級財政支出方面來看，管理人員綜合素質(zhì)不夠高，對各項制度落實的規(guī)范化、剛性約束不夠強，例如預(yù)算編制流于形式、預(yù)算執(zhí)行力不足。整體而言，縣級財政自身能力不足是在收入、支出兩個層面所表現(xiàn)出的管理效率不高，效益不明顯，這亦是縣級財政能力建設(shè)不足的主要原因。

（二）縣級財政體制亟待完善

近年來，我國稅制改革持續(xù)推進，旨在不斷完善財政體制，更好地促進縣級經(jīng)濟社會發(fā)展。但任何制度體系的完善，均需要一個漫長的探索過程，目前，縣級財政體制推進中亦面臨著一些不足與問題，例如，中央對地方共享稅收分享比例偏高，給縣級財政稅源收入造成一定的壓力；又如，中央財力性補助占比較低，給縣級財政支出造成一定的壓力。

三、我國縣級財政能力建設(shè)的創(chuàng)新路徑

（一）加強縣級政府財源建設(shè)，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

縣級政府要結(jié)合地域特點，引導(dǎo)和促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，從而保證財政收入的穩(wěn)定增長。通過加大招商力度、優(yōu)化投資環(huán)境、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、培育高新特色產(chǎn)業(yè)、完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等，吸引優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，增加經(jīng)濟發(fā)展后勁。例如，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好，近年更是面臨著產(chǎn)業(yè)升級，中、西部地區(qū)的縣域要緊緊把握此次加工制造業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移機會，結(jié)合縣域特色，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提高產(chǎn)品附加值，從而培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高財源建設(shè)能力。

（二）提高縣級財政運行質(zhì)量，提升財政資金效益

縣級財政能力建設(shè)表現(xiàn)于提升資金使用效益，確保經(jīng)濟穩(wěn)定運行。工商、財政、稅務(wù)等部門要加強合作，健全執(zhí)法聯(lián)動機制，促進全過程監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)控，提高資金對縣級經(jīng)濟發(fā)展的貢獻。新形勢來看，更需要推動縣級財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，提高財政運行的精細化管理，找準薄弱環(huán)節(jié)，采取積極措施，保持監(jiān)督的常態(tài)化。特別是加強對社會關(guān)注度較高的專項資金監(jiān)督力度，例如扶貧領(lǐng)域的資金、重大工程項目資金等，切實防控和化解財政支付風險。加強政府債務(wù)的監(jiān)督，完善國資監(jiān)管制度，從重點檢查向全面檢查轉(zhuǎn)變，切實提升縣級財政運行質(zhì)量，提高財政資金使用效益，更好地服務(wù)于縣級經(jīng)濟發(fā)展。

（三）深化縣級財政管理制度改革，科學(xué)推進全面預(yù)算管理

隨著財政部關(guān)于財政資金管理、能力建設(shè)等一系列制度的出臺，縣級財政管理工作要牢固法治理念，推進各項工作的規(guī)范化、標準化。結(jié)合縣級財政實際，科學(xué)推進全面預(yù)算管理，放長量遠，制定中長期規(guī)劃。夯實預(yù)算績效管理，逐步推進試編三年滾動預(yù)算，推進預(yù)決算公開，細化公開內(nèi)容與項目，強化預(yù)算管理的執(zhí)行力與約束力。切實將預(yù)算績效管理覆蓋至各部門、各單位，強化縣級財政對其經(jīng)費的使用進行整體評價，從而全方位地提高縣級財政資金運行效益，提高財政管理水平。深化國庫集中支付制度，持續(xù)推進公務(wù)卡制度改革，促進財政資金支出合理、合規(guī)，通過強化預(yù)算管理擬定財政資金支出計劃，努力提高質(zhì)效。