淺議地方政府性債務成因及對策

童軍 鳳臺縣財政國庫支付中心

一、鳳臺政府性債務規模及構成

截至2020年6月30日，鳳臺政府性債務共計39.3億元，其中：一般債務21.17億元，專項債務17.87億元。較2019年12月31日，增加政府債務2.85億元，其中增加一般債券0.23億元，增加專項債券2.62億元。通過發債籌集的資金主要用于道路、醫院、水利、學校、保障房、市政設施等城市基礎設施建設，以及公益性項目建設和土地儲備。

從總體上看鳳臺政府性債務規模較小，期限較為合理，政府償債風險較低，政府債務率僅為64%，整個債務風險仍處于可控范圍。

但同時我們也清醒地看到隨著地方政府性債務規模不斷擴大，債務負擔不斷加重，債務風險逐漸顯現，如任其發展將會給鳳臺經濟平穩健康發展帶來巨大隱患，形成較大風險點，必須采取有效措施將債務風險控制在可以承受的范圍以內。如何防范和化解債務風險，確保地方經濟平穩運行，促進地方經濟又好又快發展，是地方政府必須面對的一件急事、難事、大事。

二、地方政府性債務產生的原因及其合理性

1994年分稅制改革之后，形成了層層向上集中的收入分配格局。這就造成越是基層政府，財力越匱乏，日子越難過，可用于發展建設的資金越短缺。例：2019鳳臺地方收入27.1億元，扣除中央營改增上解基數3.7億元、市級集中3億元，縣級可支配的地方收入僅為20.4億元，僅占財政收入42.4億元的48%。

2002年至2013年隨著國有大型煤礦的陸續投產，鳳臺經濟迎來發展的黃金期，財政收入由2002年的3.5億元增加到2013年的44.6億元，增加了近13倍，年平均增長率高達到29%，以后年度由于去產能、減稅降費等各種因素影響，財政收入均未超過44.6億元。

隨著煤炭資源的大量開采，采煤沉陷區面積不斷擴大，對鳳臺的生態環境造成嚴重破壞，礦區所在鄉鎮粉塵等環境污染日益嚴重，廣大人民群眾怨言較多。大量稅收上繳中央，沉陷區治理的包袱卻留給了地方，造成鳳臺財權與支出責任嚴重不匹配。有限的財力無法滿足人民群眾對美好生活的向往，舉借政府性債務有不得已的苦衷和實踐上的合理性。

鳳臺高度重視沉陷區綜合治理、城鄉基礎設施建設工作。堅持以人為本，大力開展生態環境修復，積極實施鄉村振興戰略。明顯改善沉陷區群眾的居住條件，提高了人民群眾的獲得感和滿意度。

但也存地方性政府債務規模不斷擴大，重借輕還、償債資金過于依賴財政性資金、政府債券支出進度偏慢等問題。政府償債資金主要來源于公共財政收入或土地出讓收入，如果宏觀經濟持續下行，房地產市場持續低迷，土地沒有升值或升值不大，政府收入預算目標未能實現，就會給政府債務償還帶來極大風險，給政府信用帶來負面影響。

三、多措并舉防范及化解政府債務風險

（一）大力發展地方經濟，提高自身造血能力

堅持以市場為導向、以企業為主體，全力帶動產業轉型、升級，大力發展地方經濟。堅定不移主攻招商引資、項目落地，增強經濟增長內生動力，不斷做大做強地方經濟，擴大地方財政收入規模，增強地方政府償債能力。

（二）制定償還計劃，分步逐項化解

將地方政府性債務納入預算管理，積極籌措各種資金，提高地方政府還款能力。根據地方政府財力狀況，合理制定還款計劃、化債方案，防范債務風險。與金融機構溝通協商，開展債務延期以及存量債務置換工作，錯開債務還款高峰，緩解債務償還壓力。

（三）加強監控預警，制定應急預案，謹防債務違約風險

建立債務監控及預警制度，全流程跟蹤債務單位的債務情況，分析單位債務負擔水平，根據債務風險等級，分別采取相應風險提示、風險警告、項目限制等措施。制定完善的債務風險應急處置預案，以便在債務單位出現債務危機時，在堅持“誰舉借誰償還”原則不變的前提下，第一時間整合各類資金，確保政府性債務及時得到清償，確保政府信用不受損。

（四）加快融資平臺轉型，分期化解債務，確保地方政府性債務保持一個合理規模

繼續推進融資平臺公司體制改革，加快融資平臺轉型，徹底與政府脫鉤，落實公司市場主體地位。將文化體育資產、房屋等各種商業設施注入融資平臺公司；將停車場、城市給排水、垃圾處理、公共交通等特許經營授予融資平臺公司，推進融資平臺公司轉型升級，推動其業務多元化，積極拓寬融資平臺公司的收入渠道，使其成為市場經營主體，自負盈虧。

（五）加強預算管理，節約財政資金

通過壓縮一般性支出、及時處置存量資產、盤活財政存量資金等方式，積極籌措財政資金，提高政府償債能力?？茖W編制政府預算、全面實施預算績效管理，提高財政資金使用效益。嚴格控制地方政府性債務規模，把地方債務納入預算管理，按照法定程序報經人民代表大會審議批準后，方可舉債，杜絕先舉債后審批的現象。

（六）量力而行，適度舉債

完善政府投資項目決策評審機制，加強政府投資項目庫建設，實事求是做好項目投入產出分析，避免重復、低效、甚至是無效的投資。積極開展舉債評審活動，建立長效機制，評估建設單位的債務承受能力及償債資金來源落實情況，堅決防止債務“借、用、還”脫節，做到舉債與償還責任相匹配。充分考慮政府綜合財力和風險承受能力，保持必要的融資能力儲備。

四、地方政府性債務管理的對策

（一）擴大地方政府發債自主權

2015年實施的新《預算法》已經允許地方政府自行發債，但地方政府發債權受到嚴格限制，地方發債權被限制在省一級政府，且實行中央審批制度。市、縣級政府無權發債，只通過省政府代理發行債券。為使舉債、用錢、償債主體保持一致，建議將自主發債的權利下放到直接花錢的市、縣級政府，擴大地方政府自行發行債券權利，增加地方政府發債的靈活性、適應性。

（二）完善財權事權相匹配的財政體制

一是進一步理順省、市和縣收入劃分機制。收入劃分盡量對地方政府傾斜一些，以充分調動地方政府發展經濟、培植財源的積極性、主動性。二是盡快完善省、市、縣地方財權與事權相匹配的財政體制，完善省以下地方事權和支出責任劃分，特別是市以下地方事權和支出責任的劃分，切實保障地方政府有足夠的財力發展經濟及各項社會事業，遏制其舉債務沖動。

（三）逐年增加對地方政府財力補助

增加對縣級的財力性、均衡性、一般性轉移支付，特別是對資源枯竭性城市加大補助力度，同時取消專項轉移支付需要地方政府配套資金的強制性規定，提高地方政府財政統籌能力，使地方政府有更充足的財力去發展地方經濟，開展城市建設和發展社會公共事業。

五、結語

地方政府性債務的產生有不得已的苦衷和實踐上的合理性，在特定時期促進了地方經濟的較快發展，緩解了地方政府財政收支矛盾，極大地改變了城市面貌，提高了人民幸福感和獲得感。但隨著地方政府性債務不斷增加，規模不斷擴大，債務風險逐漸顯現。必須積極采取風險承受、風險規避、風險分擔和風險降低等各種有效措施，防范和化解債務風險，即享其利又避其害。