綜述國土空間規劃體系下的詳細規劃技術改革

任峰 李鑫

詳細規劃技術在城鄉建設、規劃管理方面有效性比較明顯，并且得到了廣泛接受。在國土空間規劃體系下，詳細規劃技術改革在提升人們品質，實現城鄉精細化管理等方面發揮重要作用。在具體實施時，應重視信息管理體系構建，轉變平臺職能，并且對國土空間規劃體系下橫向、縱向管理權責進行科學界定，推動詳細規劃技術改革的有效實現。

自2000年后，環保部門、發改部門以及林業部門相繼提出自身領域中的對應許可制度，旨在加強對國土空間的控制與管理。但是在自然資源相關部門的統一行使全要素和全程國土空間管制背景下，管制制度之間如何進行有效整合，并且保證數據、平臺的統一性，進而實現對國土空間的有效管理是當前急需解決的問題。詳細規劃技術的運用，在管理程序方面比較清晰，也有較高的社會認可度，能夠成為制度整合的最佳載體。

一、國土空間規劃當中詳細規劃技術的主要職能

詳細規劃屬于城鄉建設過程中的重要技術工具，也是規劃許可在制定決策時依據，在城鄉建設、規劃管理當中的有效性明顯，并且被接受程度比較高。但是在具體實施時，也會存在和現代規劃相關治理制度之間的矛盾。在進行規劃管理過程中，權責在邊界方面比較模糊，對非建設空間的相關管理有所欠缺。在國土空間規劃體系的影響下，行政體系、規劃法規體系、運作體系等多個方面都在發生變革。在此情況下，詳細規劃的內涵、職能、管理機制等各個方面都需進行改進與完善，和建設全要素、全程國土空間管制制度之間相互適應，實現對城鄉的精細規劃管理，促進空間環境整體品質的提高，并且為政府現代規劃職能服務。

二、詳細規劃技術改革策略

1.構建全程性規劃技術體系

首先，就城鎮建設空間來講。控制性詳細規劃在實施的同時，也在不斷進行著修改，部分區域針對控規進行了頻繁、大量的調整，調整的主要既包含自身存在的缺陷，也是受制度環境的影響。從2008年開始，很多城市實現了控規在城市中心區域的全面覆蓋，為我國進行國有土地出讓提供了有效的管理依據，在全面覆蓋之后，逐漸對其進行規劃與調整，在此情況下，更應不斷優化原有控規，為精細化管理的實施創造良好條件，保證規劃管理在實施時的有效性，實現管理品質的不斷提高。

其次，從鄉村建設空間來講。隨著城市化進程的推進，農村中的勞動力逐漸向城市中聚集，這在一定程度上使城鎮經濟獲得了繁榮發展，但是也使城鄉之間的經濟差距有所加大，規劃控制、規劃管理并不能從根本上促進鄉村振興的實現，也不是進行鄉村治理的主體，總體來講，社會經濟的階段性發展才是使鄉村逐漸走向衰敗的根本性原因。因此鄉村在建設過程中，需獲得技術方面的引導，并且在底線約束基礎上進行鄉村規劃自治。這種方式和管控有較大程度不同，在具體實施時，需落實到發展資源盤活、鄉村社會組織等多個方面。并且發揮鄉賢作用，強化空間坐標的彈性以及規劃指標的彈性，進而使建設空間的整體布局被放活，促進村民自主的有效實現，逐漸減少約束，強化引導。

最后，就非建設空間來講。傳統規劃模式中，在對生態空間、農業空間等非建設空間區域進行規劃時，經常會使用消極性的規劃保護模式，風景名勝區、森林公園、水源保護區、自然保護區等通常會劃定控制線，然后運用剛性方式管理，這在一定程度上能夠使生態資源得到了底線上的保護，但是也使區域發展受到了限制。因此在運用詳細規劃技術過程中，不應將建設空間局限在原本范圍中，需注重非建設空間方面的規劃。在具體實施時，可以在具體規劃實踐基礎上，建立生態空間、農業空間的項目準入制度，進而在實現生態環境保護的同時，對鄉村基礎設施進行完善。并且和現代服務業、都市農業等結合在一起。

2.由技術平臺過渡到制度平臺

首先，由數據整合平臺向治理、管理平臺轉變。隨著信息技術的不斷發展，多數城市具備利用平臺進行管理的條件，在平臺中可以實現規劃審批、項目許可。國土空間規劃體系下的圖紙，已經不再是數據之間的整合或者是對數據庫的檢索，而是構建詳細規劃圖紙。建設現代化規劃平臺，能夠運用詳細規劃與總體規劃的方式，實現對信息化平臺的有效構建，同時建立將規劃實權作為依據的信息管理體系，進而使不同層級的管理主體處于相同工作框架當中，并且根據自身具體權限，有效實現監測、審批、評估、預警等多項工作。因此在使用詳細規劃技術過程中，應積極運用具有建設用地圖斑的圖表，將建設控制、建設設施、建設指標等方面的信息最大限度集成，并且對已經建設和已經審批的項目中的結構信息、建筑面積信息、產權交易信息、權屬信息等進行強化。針對非建設用地，需建立覆蓋全城市的相關控制導責，對產權、地類性、種養類型、地質條件等進行明確，進而使經濟發展獲得較為有效的指導。

其次，由總規向詳細規轉變。在詳細規劃技術運用過程中，各地應做到抓大放小，實現分級覆蓋。就縣市總體規劃來講，針對規劃當中的核心內容以及和剛性保護底線相關的坐標、指標等進行細致研究，對上級政府進行管控的內容適當簡化，將本級政府負責的核心內容提煉出來，進而使詳細規劃的實施獲得足夠細化、深化的空間。在具體實施時，可以從功能、表達、國土整治、建設管控控制線、保護發展等多個方面，并且在信息平臺上實現點線面之間的有效結合。就國土空間總體規劃來講，需將國土空間當中的資源底線控制作為側重點，對海洋、陸域進行剛性控制，明確指標、結構，實現布局的不斷優化。同時在此過程中，需對土地具體用途進行區分，并且將城市風貌具體區分要求體現出來。從詳細規劃層面來講，應將地塊圖斑作為依據，對規劃用途進行詳細劃分，使建設空間細化為小類。

3.實現規劃管理體系的多級聯動

首先，做好要素甄選。國土、住建、農業、林業等部門都在不同程度上設置了規劃許可相關制度，在此情況下，針對國土空間方面的管控要素逐漸增多，而規劃審批也在實施時變的越發復雜，在規劃過程中，加強管控與簡政放權的關系有待進一步進行梳理。在此過程中，先要對市場與政府之間的關系進行梳理，可以將市場作為主導，促進其調節作用的發揮，盡量減少對市場的干預，只對外部效應的管控要素進行管理，使公共利益與社會公平得到充分保證。對于詳細規劃層面來講，管控要素比較復雜，因此需做好對管控要素的甄別。除此之外，需對社會和政府之間的關系進行梳理，轉變政府將社會事務全部包攬的現狀，使權利下放在基層中，減少政府在進行審批時的負擔，促進其工作效率的提高。

其次，從橫向上對各個層級在規劃管理中的權責邊界進行界定。總體來講，自上而下的國家、省市、縣級、鄉鎮的規劃管理體系已經得到了較為廣泛的接受。最后，需將詳細規劃的具體管控體系理清。2018年開始，管理體制方面的問題已經得到了較為有效的緩和，但是生態環境部門、自然資源部門、城鄉建設部門等具體權責需進行逐步界定，在此過程中，需實現對不同類型空間性規劃管控要素的整合。

4.重視設計與規劃的統籌

就空間規劃來講，既包括城市的總體功能規劃、功能區規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃，也包括城市設計、概念規劃、城市更新、景觀規劃等。從詳細規劃層面來講，較為典型的有鄉規劃、景觀規劃、村莊規劃等。在此過程中，需更加關注國土空間在開發時的建設量以及開發用途。就城市設計來講，重視建筑空間的間距、建筑風格、尺度等方面，更為關注空間環境品質。在設計景觀規劃、郊野單元規劃時，更多運用景觀原理學、城鄉規劃學、美學秩序等，側重對生態、經濟、旅游產業等方面的運用。在詳細規劃技術改革中的國土空間規劃，能夠促進城鄉整體建設品質的提升，實現對品質空間的構建。

三、結語

總之，國土空間規劃體系背景下，詳細規劃改革的運用，能夠促進完善空間規劃體系的構建，在融合不同類型空間規劃過程中需遵循的管控要點，并且實現對各類土地用途的整合，全城形成一張圖，對于國土空間的有效利用有重要現實意義。隨著生態文明受到廣泛重視，詳細規劃技術改革的實施，其價值性將會得到越發明顯的體現。