國土空間新形勢下綜合交通規劃的問題與對策研究

費佳

當前，國土空間規劃對于城市整體發展的引領作用受到各方關注，相應的規劃體系及監管體制也逐漸形成，在此背景下，作為國土空間規劃重要內容之一的綜合交通規劃，更應積極融合順應國土空間新形勢的發展。

2019年發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的意見》，明確了“系統性、整體性”與“多規合一”作為今后國土規劃的指導思想，開展了空間規劃的頂層改革與重構性設計。《意見》的發布，標志著國土空間規劃新方向與新要求，遏制了以往各類空間規劃各自為政的現象，推動了國內空間規劃發展的合理性，也促進了各類規劃治理的系統性。《意見》闡明了國土空間規劃在各類規劃中的綱領性地位，國土空間規劃是各類建設的基本依據，國土空間規劃體系作為今后空間規劃各項活動的指導。綜合交通規劃是國土空間規劃體系中的關鍵內容，與國土空間的建設與保護密切相關，因此更應當滿足國土空間規劃的要求，以國土空間規劃體系為基礎，確定自身目標與定位，建立與國土空間規劃新形勢相適應的框架體系、規劃方法，從而更好地發揮綜合交通對社會經濟的促進作用。同時，應進一步強化國土空間規劃對于綜合交通規劃的基礎性引導作用，形成交通規劃與各類規劃間的整體有效銜接，提升城市規劃的合理性及有序性。

一、國土空間規劃對綜合交通規劃的要求

交通是城市空間治理的關鍵內容和工具，交通規劃應當與國土空間規劃密切融合，需要從總體性、高層次的角度，充分剖析國土空間規劃與綜合交通規劃的關系，明確具體要求。

1.明確綜合交通規劃的地位和作用

《意見》中明確規定，各類專項規劃以法定的國土空間規劃為基礎，為實現各規劃間多專業、多系統的有效銜接，專項規劃應在滿足空間規劃的基礎上建立起相互間的傳導和配合機制。作為國土空間規劃的重要支撐成分，綜合交通規劃對于其他各類專項規劃也具有一定的先導性，同時城市空間發展的方向、綜合國土自然資源的開發與保護也受到交通規劃的重要影響。為了確保國土空間布局與綜合交通規劃的系統性統一，保障城市發展與交通規劃的多層次協調，應注重對綜合交通規劃的內容與體系的深化，通過詳細規劃、有效銜接交通規劃與其他專項規劃的關系，實現國土建設的高品質及高效率。

2.建立可持續性的規劃理念

《意見》中明確指出，國土空間規劃具備規劃藍圖及發展指南的作用，應樹立起可持續性的規劃理念，引領各類專項規劃將可持續性列為規劃的基本原則。這就要求傳統的綜合交通規劃理念向可持續性規劃轉變，通過建立高質量、可持續性的綜合交通規劃為自然資源的有效利用提供保證。應當以國土空間、自然資源的保護為發展前提，合理建設與布局交通網絡與設施，通過發揮國土空間規劃對專項規劃在資源保護方面的基本引導作用，構建相適應的綜合交通體系，促進國土空間治理現代化、城市建設高品質化與生態化，發揮國土空間規劃在保護與發展中的基礎性作用。

3.實現與國土空間規劃體系的對接

毋庸置疑綜合交通規劃是各類規劃的重要先導性規劃，作為國土空間規劃的關鍵組成部分，更應注重于順接國土空間規劃。以國土空間總體規劃為基本綱領，以不違背總體規劃要求為專項規劃編制的原則，開展詳細規劃。同時，還應認識到國土空間規劃本身也深受綜合交通規劃與實施的反作用，因此為了保證國土空間規劃的科學性與合理性，正確發揮國土空間規劃對各專項規劃的引導作用，在前期進行國土空間規劃時，也應結合各專項規劃的遠期編制需求，形成多層次、系統性、全局性的國土空間規劃方案。建立的綜合交通規劃體系應配合、協同、適應國土空間規劃體系，以國土空間總體規劃為專項規劃的根本，在國土空間規劃的框架下細化落實綜合交通運輸體系，形成從整體把控到細節規劃上的有效制約與配合。

二、國土空間新形勢下綜合交通規劃的問題

1.頂層規劃設計的缺乏

整體來看，當前國內綜合交通的建設體量仍然不足，在社會經濟與空間規劃體系的構建過程中，對于綜合交通的考慮仍顯不足，這也導致綜合交通規劃在國土總體規劃中地位較輕、所占的內容比例較小，甚至僅僅是城鄉或國土規劃的附屬規劃，綜合交通規劃對于社會經濟的重組和空間布局引領等作用難以發揮。同時，現行的綜合交通規劃由于缺少國家層面的有效措施保障與機制協調，難以整合與協調中央和地方間、區域內城市間、城市內外交通間的資源，導致交通開發、建設、運營間的不協調，影響了區域經濟的整體性發展，制約了區域協調與城市群建設的推進，這也是當前綜合交通規劃面臨的巨大困境。單就國家頂層設計來看，對綜合交通規劃的編制程序與主體并沒有明確的規定與指導，導致全局性的協調機制缺乏，綜合交通規劃對于各專業規劃指導地位、對國土空間規劃的反促進作用難以體現。

2.規劃的動態調整機制缺乏

綜合交通規劃對于交通建設、運營、服務的各環節都有重要影響，同時也受到實際建設與運營狀況的作用，由于未能建立規劃的長期跟蹤機制與動態反饋機制，可能導致一成不變的交通規劃難以滿足人民群眾需求變化及社會經濟發展的具體要求。同時，由于國內交通基礎設施監管的部門職能分離，導致交通規劃部門不能充分考慮交通建設及運營的遠期要求，規劃的不合理現象明顯。

3.忽視了設施建設與服務供給的平衡

當前國內的綜合交通規劃仍較為初級，大部分綜合交通規劃仍是各類基礎的簡單整合與疊加，雖然初步形成了各類交通并存的網絡結構，但是對于節點的安排、運營的銜接則考慮不足。此外，在綜合交通規劃中不能充分貫徹以人為本的理念，在實際工作中則表現為過度關注通行量、交通疏散等表面指標，忽略了交通使用者的服務體驗，割裂了群眾需求、交通建設、空間規劃間的系統性關系。

4.規劃偏經驗式與粗放式

當前國內大部分綜合交通規劃側重于設施規模測算與設施裝備安裝，仍沿用傳統的交通規劃理念編制綜合交通規劃，不能將公眾具體需求與新興技術應用到交通總體規劃的考慮范疇內。這也導致交通規劃人員過度依賴于過往經驗以及傳統調研、規劃方法，不能充分結合先進的信息化與大數據分析手段，使得綜合交通規劃表現出經驗式、粗放式，難以滿足治理能力現代化和交通管理精細化的發展需要。

三、新形勢下綜合交通規劃的對策

1.頂層強化綜合交通規劃定位

綜合交通規劃應緊跟當前國土空間規劃改革的步伐，在頂層設計中突出綜合交通規劃在各項規劃中的先導地位，有效協調國土空間規劃、國民經濟規劃、各類專項規劃與綜合交通規劃的協調，從部門結構、協調機制、資源保障等方面確保規劃間的配合。同時應妥善處理地方與中央、區域城市間、省市內外的規劃關系，明確綜合交通規劃編制與管理的主體部門，從國家頂層的角度為綜合交通規劃的管理主體和機制建立提供政策保障。為了與當前新型城鎮化發展與城市群建設相協調，對于跨區域的交通規劃應成立專門的協調組織，通過溝通與協調機制，保證各區域間綜合交通規劃的有效銜接。

2.建立服務反饋的動態調整機制

對于當前規劃缺乏動態調整機制的問題，應從立法層面，為綜合交通規劃的調整觸發條件和程序等提供權威性的指導原則和依據。同時通過立法，明確綜合交通規劃所包含的具體內容、程序、標準、調整機制等。在綜合交通規劃的編制與實施過程中，更應注重建設管理服務與綜合交通規劃的匹配性分析與調整，保障規劃的前瞻性，促進規劃與服務銜接。

3.明確以人為本的規劃理念

綜合交通規劃應以提升整體運輸效率、滿足公眾出行需求為根本性目標，充分體現立體規劃、綜合規劃對于交通全局性、多層次的發展思路。尤其是在當前貨物多式聯運需求、旅客聯程運輸需求增大的情形下，更應以人民群眾的交通服務需求為出發點，明確各交通方式的通道與樞紐連接，采取有效的措施實現不同交通間的高效轉換，而前提則應進一步強化綜合交通運輸規劃的先導性地位。

4.優化規劃方法

順應國土空間規劃的新發展，綜合交通規劃也應從服務網絡和空間網絡兩大方面出發，將新技術、跨學科管理、社會治理等因素融合到綜合交通規劃的考量中，促進交通運輸發展的轉型與創新。在現代化、智能化信息技術發展的背景下，個性化的交通需求必將催生交通發展的新模式、交通服務的新業態，因此在綜合交通規劃的編制過程中，需結合先進的新技術，充分發掘新形勢下的交通供需關系，實現綜合交通體系的適用性發展。

四、結語

當前國內綜合交通運輸正在邁向新的發展階段，應詳細梳理國土空間規劃與綜合交通規劃的地位，同時借助現代化技術充分發掘交通發展的新需求、新業態，促進國土空間布局與綜合交通發展的協調有序，推動我國綜合交通事業的跨越式發展。