有限政府理論對我國服務型政府構建的啟示

鄭煒琪，鄭棟鵬

（1.四川大學，成都 610065；2.濰坊學院，山東 濰坊 261061）

2006年10月，黨的十六屆六中全會中首次以國家文件的形式提出建設服務型政府。回顧這十幾年的改革之路，我國政府與人民的關系從管理到治理再到善治，改變是顯而易見的。然而，十幾年之后再來談這個問題依舊覺得毫不過時，也是因為時至今日我們還是沒有建成一個實質上讓人民滿意的服務型政府。一是有限政府理論對于服務型政府的借鑒意義不夠深刻，二是雖然制定了嚴格的實施準則但在具體改革過程中不乏操作變形等情況，還是出現了很多問題。下面將具體探討有限政府理論對我國服務型政府構建的啟示及其未來的建設方向。

一、概念界定與理論基礎

（一）服務型政府的內涵

對于服務型政府的內涵是什么在學界有非常廣泛的討論，由于每個人的著眼點不同，擅長的專業領域不同，服務型政府也被賦予了多樣的含義。劉熙瑞以政府、公民與社會之間的關系為出發點認為：服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下、在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的，以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。學者楊杰則從法律的角度出發，認為服務型政府是以憲政民主為特征、以行政法治化為法律理念、以行政效能為價值目標的政府。我們從有限政府理論的框架下分析服務型政府的內涵則是兩者兼而有之。服務型政府是在我國憲政法律體系之下形成的，通過與公民社會互動的方式，以實現最廣大人民的根本利益為目標，接受全方位監督的陽光透明有公信力的政府。

（二）有限政府理論

1.洛克的有限政府理論

（1）洛克認為政府的權力來自于人民權利的讓與

在人類進入公民社會之前，存在著一個自然狀態。人們在自然法即理性的支配下生活，享有完全的獨立自主性，人的生命權、財產權、自由權是與生俱來的，神圣不可侵犯。但是即便是自然狀態也存在著三種缺陷：一是在自然狀態下，缺少一部為人人所認可的權威性法律條文；二是在自然狀態下缺少一個按照法律規定進行公證裁決的裁判人；三是即使有了滿足上述條件的法律和裁判者，也缺少一個可以監督或強制執行判決內容的公共權力。因此，為了克服自然狀態的缺陷，人們便相互訂立契約，授予他們所指定的一部分人行使自己放棄的那部分權利，于是就產生了國家。在這個過程中，通過訂立契約而產生的政府權力并不是獲得了人們的所有權利，每個人都保留了自己的自由權、財產權和生命權。從洛克關于政府權力來源的闡釋，我們可以知道政府的權力從來都不是無限的，不受控制的，相反是有限的而且是受人監督的。因此，我們當下建設的服務型政府首先也應該是一個有限政府，大包大攬無所不能的政府既不存在也不可取。

（2）洛克認為成立政府的目的就是保護個人權利

前面提到，在訂立契約時，人們保留了各自的財產權、自由權和生命權，而成立政府的目的就是為了避免自然狀態下的缺陷對個人權利的侵害，從而政府的核心目的也就是保護個人財產權不受侵犯。政府只能在契約所規定的條件下行使自己有限的權力，并且只能以契約規定的內容為目的，不能用作其他的途徑。倘若人們的財產權受到侵害，即政府辜負了人民的委托時，人民就有權解散政府，重新訂立新的契約。從這一點我們可以看出政府的宗旨就是全心全意為人民服務，它只能為人民謀福利，而不能凌駕于人民的權利和利益之上，以人民為主體也應該成為我國服務型政府建設的應有之意。

（3）洛克認為政府的權力應該受到法治和分權的制約

政府作為人民保護自我權利的工具，其權力的邊界以維護人民的福利為最大限度。同時，洛克也意識到對于公眾自由財產和生命權利最大的威脅也是來自于政府，所以他提出通過法治和分權的方式平衡和制約政府的權力。首先是政府要依法行政，任何命令指示都要依據法律的規定進行，即政府應該按照長期有效且眾所周知的法律來進行統治，而不是以臨時性的、模棱兩可的法律條文欺騙人民。其次，洛克提出了分權的思想。他主張把權力分為三種：立法權、執行權和對外權，三種權力各自獨立，相互制衡。其中立法權是最高的國家權力；執行權指的是對法律的執行，應該與立法權分開來看；對外權是負責戰爭與和平以及與其他國家事務對接方面的權力。洛克還提到，這三種權力中，立法權雖然是最高的權力但并不意味著它是專斷的和不受限制的，它也要受到相應的制約。洛克的分權制衡思想影響深遠，對我國建設服務型政府也有重要的借鑒意義。

2.哈耶克的有限政府理論

（1）哈耶克對全能政府的批判

哈耶克否認世界上存在無所不知無所不能的政府，因為人的理性是有限的，有限的理性絕不是萬能的，人應該承認自己的無知。根據術業有專攻的特性，哈耶克提出了“知識分工”的概念。首先，人類社會每天都充斥著各種各樣的信息，而且這些信息并不是一個固定的常量，人與人之間復雜的交流互動溝通，使得我們周圍的信息環境無時無刻不在發生著變化，所以沒有一個人能全面具體的了解或收集所有的信息。基于上面的條件，雖然知識分散在不同的個體之中，但是并不存在將所有個體掌握的知識相加，然后得出一個知識總量的情況。每個人掌握的知識總是不同的，在教育、勞動、專業、分工相異的條件下，每個人都涉足了不同的領域，認識了不同的事物，彼此之間更多的是知識互補而不是知識的完全重疊。這就決定了沒有任何一個機構能夠同時掌握世界上所有的信息，更不可能把每個人所掌握的知識簡單相加，形成一個完美的決策機構，因此形成一個全知全能的政府是不可能的。政府的能力畢竟是有限的，它總存在一些自己力所不及或者讓位給其他機構去做會更好的事情。這一點對于我國服務型政府建設最大的啟示就是培育公民社會，鼓勵社會組織的發育和完善來承擔部分政府職能。

（2）“小政府”理論

由于全知全能的政府機構是不可能存在的，因此哈耶克提出在大社會中建立小政府的主張，即建立一個有限度的政府，同時對政府權力進行限制。哈耶克認為產品的供需以及價格的制定都屬于市場調節的范圍，而政府不得干預。政府只需要提供能保證市場有序運行的各種公共服務即可。即使是公共服務的內容，也并不意味所有事務均由政府承包，有些事務雖然由政府去解決可以更有效率，但也不能因此就拒絕其他主體想要參與其中的想法。相比之下，政府只不過是能服務于人民同時又可以彌補市場機制不足的存在而已。因此，哈耶克主張將某些行政權力下放給地方政府，把部分事務交由社會組織或其他中介機構去辦理。從而轉變和限制政府的職能，將“無限政府”轉變為“有限政府”。

二、有限政府理論應用于服務型政府建設的必要性

（一）彌補傳統理論指導下服務型政府建設的不足

1.傳統政府包攬一切的行政模式造成的路徑依賴，要求服務型政府以有限政府作為價值取向，加大轉變力度。

服務型政府建設過程中，最難破除的錯誤思想就是傳統的“官本位”思想，由于文化對人深遠持久的熏陶，地方政府中某些壞習慣依然根深蒂固。某些官僚風氣使政府的公信力正在逐漸遭受沖擊，普通民眾對建成真正的服務型政府信心受挫。政府官員長期不以人民為中心地位，經常辦事拖沓，遇到責任相互推諉，并且圍繞這些形成的不平等官民地位等已經使人民逐漸對政府生出質疑，加上層出不窮的貪污腐敗案件更是使這種不信任感不斷放大。黨的十八大以來，一系列針對貪污腐敗行為的打擊，振奮了民心，也形成了良好的風氣，但是要從根本上消除這種弊端，尤其清除人們文化中對權力追逐的思想糟粕，還是要積極宣傳有限政府等理論思想，使政府的權力是有限的，為人民辦事的公務員權力更是有限的這一思想成為人民心中廣泛的共識。

2.我國行政模式效率低下、資源浪費嚴重的現狀要求政府職權下放，提高辦事效率，釋放社會活力。

一方面是政府的自身規模過大，部門繁多還職責不清，政出多門，行政體系的龐大加之部門之間信息資源不對稱，導致雖然政府行政運行成本較高，但行政效率卻很低。另一方面則是政府職能涉及方面太多，某些可以交由第三部門去做的領域卻遲遲不肯放權，社會組織的成立門檻過高，不鼓勵社會組織和其他中介組織去分擔政府的職能，其結果只能是行政效率每況愈下。服務型政府必然是有效率的政府，隨著我國公民社會的壯大，人民參政議政的欲望增大，政府效率的提升有賴于將部分職權承接給社會。像美國、日本等國家擁有比較成熟的公民社會，其社會組織的規模眾多、種類多樣且自治程度較高，不僅減輕了政府壓力，還對社會的良性運轉發揮了重要作用，值得我國借鑒。截止到2020年6月末，我國社會組織已有877000多個，雖然當前我國社會組織的發展還參差不齊，規范度不高，但這都是官方重視不夠的原因，未來我們應該致力于培養社會組織成為政府的左膀右臂。

（二）滿足服務型政府未來發展的需要

1.公民社會的發展推動服務型政府重視有限政府的構建

過去，我國社會的生存空間一直被政府所擠壓，改革開放以來，隨著我國逐步探索出中國特色社會主義市場經濟體系，傳統的“小社會，大政府”“弱社會，強政府”的行政體系已不再適應我國國家的發展要求了，我們正走向“強社會強政府”的雙贏局面，培育成熟的公民社會是我國政治經濟發展的必然要求。公民社會的成長和發育對于中國的經濟政治甚至文化生活都會產生重要的正向作用，它代表著公民政治意識的提高，可以通過與政府機構互動的方式充分表達自己的意愿，自覺維護自己的利益。

同時，隨著社會的發展和完善，我國的社會階層結構將日益復雜化，在各類主體呼吁自己多元利益訴求的過程中，僅憑政府的力量是無法滿足所有人的要求的，因此，公民社會的蓬勃發展，各類社會組織、中介組織的增多，也可以順勢承接政府領域中公益性、社會性較強的部門的職能，與政府、市場共同形成我國的多元治理模式。當然，我國當前的公民社會還遠未成型，離真正成熟的公民社會狀態還有很遠的距離，這就更加需要政府在自身轉變職能的同時，有意識的促進我國公民社會的發展和壯大，為未來雙方的良好互動打下堅實的基礎。

2.社會主義市場經濟體制的完善要求服務型政府簡政放權

建國初期，我國選擇了計劃經濟體制。在這種情況下，政府完全擠壓了市場和社會的空間，事無巨細，包辦一切。經濟完全按照計劃發展，供需按計劃分配并保持平衡，政府的宏觀調控無孔不入，甚至微觀經濟也全面滲透。與此相適應的，我國政府的行政模式也高度集權，對公民和社會進行嚴格管理和控制。當然，這種在當時國情下實行的高度集中的計劃經濟體制的確幫我國渡過了一段困難的時期，國民經濟也得到了恢復和發展。

但是隨著我國各方面逐漸步入正軌，經濟迅速發展，公民的權利意識提升等，這種傳統的以政府為主導的自上而下的政治管理模式不再適應我國的發展要求了。伴隨著改革開放的步伐，我國逐漸完善并確立了社會主義市場經濟體制。在新的經濟體制框架下，政府與市場的關系要得到徹底的糾正，要使市場在資源配置中起決定性作用。雖然市場在運轉過程中會出現“市場失靈”的弊端，但這并不是政府過度干預的理由，市場的良性競爭在一定程度上可以激發活力，提高效率，因此要把握政府與市場之間的合理界限。隨著經濟體制改革的深入推進，我國的政治改革和社會改革也要緊跟步伐，而確立服務型政府的有限性是與經濟改革相輔相成的正確決策。

三、有限政府理論對我國服務型政府建設的啟示

（一）有限政府理論指導下，服務型政府應遵循的原則

1.以人為本原則

根據有限政府理論，政府是為保障人民利益而存在的，這也是其根本目的所在，因此服務型政府的建設首先應該樹立人民主體的原則。在此基礎上，一方面政府應該正確處理其與人民群眾的關系，尤其是致力于打造官與民之間的平等關系，打破陳舊的“官本位”，把人民的主體性地位凸顯出來。另一方面關注民生問題，加大對于基本公共服務均等化的要求，通過各渠道擴大政治參與，培養公民的參政意識，形成政府與公民之間平等良好的互動關系。

2.有限原則

根據哈耶克的有限政府理論，政府的權力不是無邊無際沒有限制的，政府的存在本身也不可能是全能的。一方面權力應該通過法治或分權予以限制和監督，另一方面應該處理好政府與社會、市場兩者之間的界限。但是政府僅僅改變自身是不夠的，政府還應該加強與社會組織等第三部門的合作，將政府無力承擔或管理不好的領域交由社會組織去做，這樣，政府有限的權力就可放到更多必須由它做的領域上來，不但可以降低行政成本，還可以提高行政效率，以達到政府的權力與能力相適應的平衡狀態。

3.法治原則

有限政府理論的核心就是法治，政府必須按照權威頒布下的法律原則運行。服務型政府要做到依法行政：政府權力的授予和界限都由法律決定；行使權力的過程要遵循法治原則，并接受法律的約束；行使權力的結果即濫用、越權或合理由法律衡量，確保權力從決策到運行都在遵守憲法的前提下進行。法治原則一方面強調依法實施行政職能，規范化、制度化執法，不以人的個人意志為轉移，不允許徇私枉法；另一方面還強調了法律保證下的責任承擔。有權就有責，權力的行使伴隨著責任的承擔，權力來源于誰，就要對誰負責。法律既可以確保權力的合理使用，又能保證相關主體對責任的承擔，對公務人員的貪污腐敗、違法亂紀行為形成制約和警示作用。

（二）加快政府職能轉變，培育社會組織承接政府職能

根據哈耶克的“小政府”理論，政府不是一個全知全能的機構，所以它無法做到完美的解決一切政治、經濟、社會問題，政府必須要有自己的責任范圍，同時要與市場、社會保持一定的限度。屬于市場調節的內容政府就不該插手去管，甚至是，有些屬于政府職責范圍內的事務政府也不該強勢拒絕市場和其他社會組織相關的嘗試。哈耶克的這套有限政府理論對我國建設服務型政府具有長遠的借鑒意義。政府職能轉變的一個重要方面就是簡政放權，當前的放權可以更多的聚焦于把權力下放給社會組織，將部分職能從政府轉移到社會。這也是世界大多發達國家采取的方式，像美國、日本等經濟發達國家，國內的公民社會也幾乎發育成熟，各類社會組織蓬勃發展，不僅數量眾多，而且類型廣泛，他們都擔負了為政府排憂解難的工作，國內的市場化程度非常高。我國屬于經濟快速發展的發展中國家，人口眾多，不斷分化的社會階層也產生了多元的利益要求，社會事務紛繁復雜，我國政府也面臨著重大的壓力。在這種現實壓力下，我們更要順應潮流，將民間力量吸納進來，承接政府外移的職能，使社會組織成為政府的左膀右臂，共同促進我國的可持續發展。

（三）構建有效的監督體系

監督體系的構建分為內部和外部兩種，要保持政府權力的有限性，需建立起長效的監督機制。首先，加強政府內部的監督，保持政府的清廉和有效運作。對于政府內部公務人員的監督可以建立考評制度和問責制度，防止權力濫用，約束辦事行為；對于政府部門的監督要將其運轉制度化、程序化，嚴格限定權力范圍。可以向有些地方學習，將行政權進行分離，劃分出決策職能、執行職能、監督職能三類，三種職能既相互獨立又相互制衡，既可以加強政府內部不同部門之間的溝通與合作，又能提高政府的管理效率，可以有效的避免權力的過度集中而產生的不民主和腐敗現象。

其次，服務型政府的外部監督主要包括兩部分，人民群眾的監督和新聞媒體的監督。隨著我國公民法律意識與政治意識的提高，人們的參政意愿也越來越強，政府要主動開辟多種與人民溝通的渠道，打造政務公開平臺，使政府信息在陽光下運行。科技進步引起的新興媒體崛起，使得公眾輿論的監督力量越發強大。互聯網既能迅速高效的把政務信息傳達給普通民眾，又能便捷的收集社情民意，推動政府議程的設置，成為社會上監督政府的有力補充。

（四）對權力劃定合理的邊界

洛克有限政府理論賦予服務型政府最大的啟示是政府權力的下放與收縮，在這個過程中，合理界定權力的邊界很重要。一方面，只有將“權力清單”制度貫徹明確的政府才是合格的服務型政府。“權力清單”制度自開始推行起就致力于為政府角色定位、為政府權力定界，如果各級政府能夠嚴格落實實施，則能完成我國政府行政從傳統到現代的過渡。另一方面，處理好政府與市場之間的關系對于服務型政府的建設也至關重要。應該明確市場優先原則和市場決定原則，釋放市場活力，政府適當干預，合理劃清兩者界限。