菲律賓-印度尼西亞專屬經濟區劃界談判及其影響

王 勝

(淮陰師范學院 歷史文化旅游學院，江蘇 淮安 223300)

2014年5月23日，菲律賓與印度尼西亞兩國政府于菲律賓首都馬尼拉的總統府馬拉卡南宮(Malacanang)簽署“菲律賓共和國與印度尼西亞共和國關于專屬經濟區劃界協定”(下文簡稱“劃界協定”)，最終完成了兩國長達20年關于菲律賓南部棉蘭老海(Mindanao Sea)、西里伯斯海(Celebes Sea)及太平洋南部菲律賓海的邊界談判工作。該協定是菲律賓與外國簽署的首個海上劃界協定[1]，也是印度尼西亞首個與東盟國家簽訂的專屬經濟區劃界協定。從時間節點上看，2014年菲律賓與印尼兩國簽署海洋劃界協定之際，正值菲律賓2013年初單方面發起南海仲裁案后，與中國在南海議題上爭端進入白熱化階段。在此背景下，考察兩國簽署海洋劃界協定對南海爭端的影響，及雙方籍由此次劃界協定企圖傳遞解決南海爭端的方式，就顯得更具現實意義。為此本文擬對菲律賓-印尼專屬經濟區劃界協定的談判進程、影響談判的主要因素及其影響展開分析。

一、 菲律賓-印尼專屬經濟區劃界談判

(一)菲律賓-印尼專屬經濟區劃界的談判進程

根據1982年《聯合國海洋法公約》(下文簡稱《公約》)，菲律賓與印度尼西亞屬于群島國家，雙方除依據公布的群島基線享有領海、毗鄰區外，還可以主張200海里專屬經濟區。作為相鄰國家，菲律賓-印尼兩國在棉蘭老海、西里伯斯海及太平洋菲律賓海南部海域產生了專屬經濟區重疊問題。根據《公約》第74條規定，海岸相向或相鄰的國家間專屬經濟區的界限，應在國際法院規約第三十八條所指國際法的基礎上以協議劃定，以便得到公平解決。因此作為《公約》的締約國，菲律賓與印尼兩國于1994年11月16日《公約》正式生效前，即已著手雙方專屬經濟區劃界協定的協商談判工作。

1994年6月23—25日，菲律賓-印尼雙方于印尼萬鴉老(Manado)舉行的首屆海洋劃界高官會議上，正式決定開啟兩國間重疊專屬經濟區的談判。此次會議為未來海洋劃界談判設定了總的指導原則，旨在通過外交途徑，協調談判解決兩國的專屬經濟區重疊問題。由于菲律賓以歷史性權利對“菲律賓條約界限”(Philippine Treaty Limits)內水域主張權利的堅決態度導致菲律賓-印尼雙方的邊界談判長期陷入停頓狀態。不過隨著2009年菲律賓頒布新的領?；€法，菲律賓最后從《公約》的角度重新審視與印尼之間的海域劃界問題[2]。

2011年3月8日，菲律賓外交部長德爾·羅薩里奧(Del Rosario)與印度尼西亞外長馬爾迪(Dr. R.M. Marty M. Natalegawa)簽署共同宣言，一致同意加快兩國海洋劃界的雙邊談判進程。兩國外長還指示聯合技術隊舉行系列磋商會議，提出專屬經濟區劃界的具體協定。共同宣言在菲律賓總統阿基諾三世(Benigno Aquino III)對印度尼西亞進行國事訪問期間正式公布[3]。2014年2月24日，菲律賓與印度尼西亞兩國外長于雅加達簽訂了關于臨時海洋邊界的歷史性協定。馬爾迪會后表示，截至目前，同意劃分各自專屬經濟區的兩國“最終確定了雙方均可接受的邊界”[4]。從1994年至2014年，在菲律賓與印尼組建的常設海洋事務聯合工作組——下轄三個次級工作組和聯合專家小組的努力下，兩國舉行了一系列關于專屬經濟區劃界的磋商會議。海洋事務常設聯合工作組一共舉行八次會議，最終達成了專屬經濟區的劃界協定。

2014年5月于雅加達召開的第八次常設海洋事務聯合工作組第三次籌備會議期間，專家小組就建立兩國間專屬經濟區邊界展開磋商，雙方以1982年《聯合國海洋法公約》相關條款和國際法規則通過衡平方式解決重疊的專屬經濟區。會議期間，菲律賓駐東京大使館代表團副團長艾索奎(Gilberto Asuque)擔任菲方專家小組組長，阿里穆丁(Octavino Alimudin)擔任由25人組成的印尼方專家小組組長[5]。經過努力，兩國專家小組確定了協議內容和相關附圖，并于2014年5月18日由菲律賓外交部政策副部長加西亞(Evan Garcia)和印度尼西亞外交部法律事務暨國際條約司代理司長希雅瓦蒂(Wiwiek Setyawati Firman)簽署“菲律賓共和國和印度尼西亞共和國關于專屬經濟區劃界協定”早期成果。加西亞說，談判的完成證實了菲律賓與印度尼西亞兩國政府能夠在友好、耐心、親善、承諾基礎上和平解決海洋問題。談判既依據國際法的相關準則，也充分考慮了各國的利益關切，這對致力于建立地區和平穩定是一重大貢獻[6]。緊接著在馬尼拉召開的第四次籌備會議，常設海洋事務聯合工作組將向兩國外長正式提出關于兩國專屬經濟區劃界建議。菲律賓外交部隨后于5月19日宣布，菲律賓與印尼兩國政府完成在棉蘭老島和西里伯斯海的專屬經濟區談判，近日將正式簽署協定。

2014年5月23日，在菲律賓總統阿基諾三世與印尼總統蘇西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)共同見證下，兩國外長于菲律賓馬拉卡南宮最終簽署兩國專屬經濟區劃界協定。

(二)菲律賓-印尼專屬經濟區劃界的內容及特點

《公約》第75條規定，菲律賓-印尼專屬經濟區的外部界限和按照第74條劃定的分界線，應在足以確定這些分界線的位置的一種或幾種比例尺的海圖上標出。根據會后公布的地圖，菲律賓-印尼專屬經濟區劃界線由8個地理坐標連接而成，此劃界線從基點1到基點8，全長計627.1海里(1 162.2公里)。具體而言，兩國關于專屬經濟區劃界的協定，由前言和正文組成，其中正文有四章[7]。具體內容如下：

第一章是該協定的核心，規定了菲律賓-印尼雙方專屬經濟區邊界的具體經緯度，又分成了三個條款。第一條規定締約雙方的專屬經濟區邊界線由一條連接8個點的線段組成。第二條規定，解釋專屬經濟區邊界的地圖作為協定的附件。第三條規定該協議不影響雙方在大陸架劃界上的任何權利或立場。第二章分為兩個條款，第一條規定了第一章提及的基點和測量線的精確位置，由締約雙方主管部門采用協商一致的方法確定。第二條確定了雙方的主管部分，分別是菲律賓的環境和自然資源部下屬機構——國家測繪和資源信息管理局，印尼的海軍下屬單位——地理空間信息局和水文海洋辦公室。第三章規定在解釋、適用或履行本協定時產生的任何分歧，應通過外交途徑以協商或談判方式解決。第四章規定了該協定的批準和生效問題。

通過比較2010年與2014年菲律賓與印尼關于海域劃界的具體邊界走向，可以得知此協議是經由等距劃界原則所獲得的橫平劃界的結果[8]。也就是說，兩國的專屬經濟區劃界沒有采用單一劃界的方式(Single Maritime Boundary, SMB)，也沒有使用中間線(等距離線)的方法[9]。

二、 劃界協定最終簽署的原因分析

(一)菲律賓-印尼兩國國內涉海法律或事務的成功解決掃除了談判中的法律障礙

當代菲律賓國家的島嶼范圍是由1898年美西戰爭后通過三個國際條約確立的，由三個國際條約形成的圈定菲律賓群島范圍的不規則矩形線框被國際社會稱作菲律賓條約界限或國際條約界限(International Treaty Limits)。線框在西里伯斯海的走向是以一條直線方式展現的，囊括了該區域內的大部分海域，而根據《公約》一國享有的專屬經濟區是以該國的領?；€為基礎向外延伸200海里海域確定的。菲律賓南部蘇祿群島和棉蘭老島特有的地形走向與海岸線結構決定了菲南部專屬經濟區邊界不可能以線框那樣的直線方式確定。而菲律賓獨立后以國內立法的形式長期宣稱對該界限內的水域享有主權，并通告國際社會。[10]菲律賓對條約界限內水域主權的過分執著導致其與印尼的海洋劃界談判長期陷于停頓，因為印尼以菲律賓的主張不符《公約》為由拒絕承認之。

盡管菲律賓的上述主張長期遭致國際社會的反對，且菲律賓亦曾于1988年10月26日發表聲明稱：“菲律賓政府有意調和其國內立法與海洋法公約的規定”[11]。然而此后近20年里，“菲律賓繼續堅持其長期以來的立場”，“菲律賓關于群島概念的立場沒有發生改變”[12]。直到2009年5月，向聯合國大陸架劃界委員會提交外大陸架劃界方案時間截止前不久，菲律賓方才在本國國內通過新領?；€法案，宣布按照《公約》的相關規定，重新劃定本國的領海基線，并以此為基礎來主張本國的領海、毗鄰區和專屬經濟區等海域，以與《公約》相關規定保持一致，而不再堅持對“菲律賓條約界限”內水域的歷史性權利主張[13]。由此菲律賓對國內有關海洋的立法做出的調整，消除了與印尼邊界談判時的法律阻礙。

與菲律賓國內海洋立法長期和《公約》不符不同，印尼于1960年即通過總統第4號法令宣布建立12海里領海制度，對印尼群島間所有海域及其自然資源主張享有主權，領海基線由其群島最外緣島嶼、干礁的201個基點連接而成[14]。1996年印尼又通過關于印尼水域的第6號法案，按照《公約》以群島基線代替領?；€，并主張群島水域、領海和內水[15]。然而，印尼與馬來西亞之間在西里伯斯海發生的利吉丹(Ligitan)和西巴丹(Sipadan)島嶼主權爭端[16]，卻直接影響了印尼在西里伯斯海相關島礁上確定領?；c的合法性問題，進而對其專屬經濟區劃界構成影響。與此同時，兩國的島嶼主權爭端又分散了印尼與菲律賓關于專屬經濟區劃界談判工作的精力。1997年印尼與馬來西亞雙方締結協議，一致同意將爭端提請國際法院裁決，2002年底國際法院最終作出島嶼歸屬馬來西亞的判決[17]。根據國際法院的判決結果，印尼不得不對早期在西里伯斯海西北部利吉丹和西巴丹島處確定的領?；c作出調整，以4個新的基點取代先前的3個基點[18]。至此，印尼與馬來西亞對西里伯斯海中島礁主權歸屬的順利解決及印尼其后對國內領?；c的修正，直接為接下來印尼與菲律賓關于專屬經濟區的談判創造了條件。在此背景下，2003年12月菲律賓與印尼雙方重啟了中斷長達10年之久的邊界談判工作[2]。

(二)菲律賓-印尼兩國有效維護海洋邊界安全的現實訴求

菲律賓-印尼兩國達成海洋劃界協定與雙方希冀維護兩國海洋邊界安全需求密不可分。

首先，菲律賓蘇祿群島與棉蘭老島、馬來西亞加里曼丹島和印尼的蘇拉威西島之間圍繞而成的棉蘭老海、西里伯斯海，向來是海盜搶劫、毒品交易與武器走私的高頻發場所。綁架勒索、劫持商船、海上恐怖主義等消息屢見報端。由于海上活動的流動性、沿岸國家海上安全力量的脆弱性，特別是各國海洋邊界的不確定性，各國政府及沿海居民長期受到上述威脅的困擾。因此，菲律賓-印尼有關專屬經濟區的劃界協定將有助于兩國加強海上合作，聯合打擊跨境的海上犯罪活動，如海盜、毒品交易和武器走私。在此基礎上，沿著兩國共同邊界設立的海軍/海岸警衛隊聯合巡航機制將成為可能，這將有效減少此類犯罪。

其次，在專屬經濟區劃界協定達成以前，由于兩國間模糊的海洋邊界，菲律賓-印尼雙方的漁民不時被另一方的海上執法船抓扣、逮捕。隨著劃界協定的簽署，兩國的海洋邊界有了準確的坐標走向，雙方漁民能夠在本國的專屬經濟區自由捕魚，而不用擔心再次遭受他國海上執法力量的肆意逮捕。與此同時，協定還能有效保護海洋環境，包括《公約》規定的對生物資源的可持續開發[19]。

最后，作為群島國家，菲律賓與印尼擁有廣闊的海域面積，由此兩國政府不得不花費大量的人力、物力及財力，對廣闊的海域進行防御性及常態化的海洋巡邏執法，以期維護本國的政治、經濟與安全利益。例如，印尼全境分布著約17 508座島嶼，海岸線長約55 000公里。海洋面積達580萬平方公里，包括30萬平方公里的領海，280萬平方公里的群島水域以及270萬平方公里的專屬經濟區[20]。在此情況下，印尼的海監和執法能力嚴重不足。可以說，兩國長期以來面臨遭受因漫長海岸線及廣闊海域而要部署大量監管力量所帶來的焦慮。因此劃界協定的達成在一定程度上緩解了兩國海上執法力量嚴重不足的窘況，正如邊界協定簽署后菲律賓外交部所作的一份聲明所說：“兩國的專屬經濟區劃界是兩國歷經20年談判的結果，這份協定不僅有助于兩國為保護相關海域豐富海洋資源開展更緊密合作，也將促進兩國貿易并提升海上安全。由于(菲律賓與印尼協定中所附)官方地圖作出了一條明確的專屬經濟區邊界，菲律賓漁船和漁民將能夠在劃定的菲律賓專屬經濟區內進行生產捕撈作業。兩國的海岸警衛隊和執法部門將確認他們各自專屬經濟區的最大范圍，因此能夠在一塊明確的管轄區域內進行海上執法活動?！盵3]

(三)菲律賓-印尼兩國開發海洋自然資源的利益誘導

盡管菲律賓與印尼享有廣闊的海洋區域，但他們對近岸資源，特別是對油氣資源開發能力的不足，仍是兩國加快簽署邊界協定的重要推動力。受限于資金與技術等原因菲律賓開發近岸油氣資源的能力長期以來面臨瓶頸。印尼也面臨同樣的困境，目前在印度尼西亞，“石油天然氣出口占總出口的30%，據稱在印尼現已探明的油氣構造有60多個，其中43個分布在海上。由于石油和天然氣的生產和出口對印尼國家經濟具有重大影響，而有近2/3油氣資源位于沿海或近海地區，因此海上安全成為印尼經濟安全的基本保障?！盵21]但與周邊國家未確定的海洋邊界給印尼開發近海自然資源帶來諸多不便。

在此背景下，菲律賓與印尼間確定一條明確的海洋邊界能夠進一步促進雙方在專屬經濟區內的合作，提升管理與保護專屬經濟區自然資源的共同利益，以及加強安全合作。對此，2011年3月8日，菲律賓總統阿基諾三世在對印尼進行國事訪問時說：“海洋劃界將提升我們在諸多領域內的合作，從海洋環境保護到地區安全穩定都將有更加積極的影響?！盵3]不僅如此，西里伯斯海與菲律賓海南部海域豐富的漁業資源，也為雙方漁民帶來的極大的經濟利益。菲律賓外交部關于邊界協定的聲明也說：“根據《公約》的相關條款，菲律賓漁民可以自由通過印度尼西亞的專屬經濟區到達太平洋的公海進行漁獲捕撈作業。在邊界協定的基礎上，菲律賓外交部和農業部、漁業水產資源局將會在達沃組織不同漁業組織，特別是遠洋捕撈公司的會議，來商討專屬經濟區邊界的細節和根據《公約》的相關條款，漁民在菲律賓專屬經濟區一側享有的權利與義務?！盵7]可見，對相關海域生物與非生物資源的開發與利用是菲律賓-印尼雙方加快簽署邊界協議的重要助推力量。

三、 菲律賓-印尼海洋劃界協定對南海爭議的影響

菲律賓-印尼簽署專屬經濟區劃界協議，時值菲律賓單方面將中菲南海爭議提交國際仲裁庭一年后不久，此時的南海爭端已處于白熱化階段，吸引了世界主要媒體與某些國家的高度關注，不少域外大國紛紛介入其中。南海問題一時成為國際社會熱點、地區焦點。同樣涉及海上邊界劃分問題，菲律賓與印尼又在南海地區提出了各自的海洋權益訴求，那么菲律賓-印尼的海上劃界對南海爭議的解決會帶來哪些影響呢？

(一)將進一步提升《公約》在解決南海爭端過程中的作用

前文述及，菲律賓-印尼達成的海洋劃界協議是在雙方堅持以1982年《公約》為基礎的前提下通過和平方式協商談判完成的。對此，菲律賓總統阿基諾三世在兩國簽署協議后舉行的記者會上，稱贊兩國海上劃界協定具有里程碑意義，聲稱菲律賓與印尼是根據國際法原則，特別是《聯合國海洋法公約》，解決雙方海上專屬經濟區的重疊問題，證明菲律賓堅定致力于尋求以和平方式公正解決海上爭端。協議作為一份有力的證據證明我們依據國際法和平公正地解決海洋爭議的堅定立場[3]。

所以菲律賓-印尼達成以《公約》為基礎進行海洋劃界談判的共識，及海洋劃界協議的最終成功締結，將進一步堅定雙方未來以同樣方式解決南海爭端的信念。印尼總統蘇西洛說，“(南海)任何的緊張局勢都應通過和平方式而非使用武力解決”“我們必須回歸到《南海各方行為宣言》的基本精神，我們需要參照國際法，參照解決爭端的現有方案，使用政治和外交手段解決爭議”[22]。

印尼駐比利時、盧森堡和歐盟大使、1982年《公約》成員國第20次會議主席阿里夫(Arif)，在菲律賓-印尼簽署邊界協定后的一篇時評文章中曾表示：“印度尼西亞與菲律賓首條海洋邊界的簽訂意味著一次重大國家實踐的產生，即基于地圖作出的單方面主張所引發的海洋邊界爭端最終會與主流的國際法保持一致?！盵2]這一說法無疑有針對中國“斷續線”地圖有感而發之嫌。按照其說法，中國基于歷史地圖主張南海權益的“斷續線”雖早于1982年誕生的《公約》，但現今已不合時宜，因為主流國際社會已傾向于使用基于《公約》的國際法而非歷史處理涉海爭端。中國最終也會放棄自身的歷史依據，選擇以國際法處理與周邊國家的海洋爭議。在菲律賓與中國因南海陷于沖突的背景下，這一邊界協定的簽署已被某些專家視為解決海洋爭端的典范[1]。南海爭端的解決需要遵循國際法規范在南海部分爭端國看來便合情合理了。2020年新年伊始，印尼就再次強調了絕不會承認中國在北納土納海域劃定的“斷續線”，印尼認為中國的“斷續線”主張違反了《聯合國海洋法公約》[23]。

對中國“斷續線”主張的歷史性權利學界早已展開了研究，2016年南海仲裁案后學者也撰文對仲裁裁決進行了有力的批駁。比如有學者就指出，仲裁庭對歷史性權利的解釋、裁決存在著瑕疵：第一，歷史性所有權僅指沿海國對海域的領土主權，不能用于指對陸地的領土主權；第二，仲裁庭對中國南海權利主張的推斷值得商榷；第三，仲裁庭推斷中國對超出《公約》允許海域外的“斷續線”內海域的生物資源和非生物資源提出了專屬性權利，將這種權利主張定性為非專屬歷史性權利，并按照其要件判斷中國南海權利主張的有效性，錯誤地適用了國際法規則[24]。也有學者從歷史學的角度對仲裁結果進行了反駁[25]。

(二)促使菲律賓-印尼雙方集中力量應對南海一側的海洋爭端

菲律賓-印尼海洋劃界的成功解決在一定程度上緩和了兩國在西里伯斯海與棉蘭老海一帶海上巡邏以及執法困境。為此雙方能夠將本國的注意力與海上執法力量更多地轉向其他海域，特別是與周邊國家有爭議的海域，這就包括南海海域。例如，近年來印尼在納土納群島及其附近海域加強了相關軍事、政治、經濟方面的投入與經營力度。2016年上半年，針對印尼和中國在納土納群島水域的漁業糾紛有所加劇的趨勢，印尼宣布將增加在南海納土納群島的軍事部署，以增強該水域的安全及防衛力度，同時從爪哇島轉移數以百計的漁民到納土納群島，以增加該水域的漁業活動[26]。印尼海洋統籌部長里扎爾(Rizal Ramli)表示，印尼政府將在2016年11月前，把400艘30噸以上的木造漁船從爪哇島遷移至納土納群島，向有意搬到納土納群島的爪哇島漁民提供房屋津貼。政府也將提升納土納群島的港口、電供和互聯網設施[26]。此外，他還將核查納土納群島水域的油氣開采特許證，未進行油氣開采的公司其特許證將被政府收回[26]。2020年1月8日佐科總統還親自登島巡視，以宣示主權[27]。2013年單方面發起南海仲裁后，菲律賓的阿基諾三世政府更是不斷制造國際輿論，塑造中國以大欺小形象，在拉攏域外國家美國、日本等介入南海事務方面更是不遺余力，意圖牽制中國，從中漁利。其還積極與美日加強安保合作，不但對美開放國內靠近南沙群島的軍事基地，還向美日購買巡邏艇、偵察機以提升對南海的監察能力[28]。因此可以說，印尼與菲律賓海洋邊界談判的完成為雙方共同應對南海議題提供了極大空間。

結 語

2014年5月23日，經過長達20年的邊界談判，菲律賓與印度尼西亞最終簽署了劃分兩國在西里伯斯海和棉蘭老海重疊專屬經濟區的邊界協定。菲律賓-印尼雙方各自對國內涉海法律的調整，對管理海洋邊界安全的現實需要，及開發近海自然資源的經濟訴求，是邊界談判由長期停滯不前到快速解決的推動力。由于菲律賓與印尼兩國在南海區域均存在利益訴求，雙方于西里伯斯海和棉蘭老海專屬經濟區邊界的成功劃定，給解決南海爭議帶來了重要影響，即進一步提升了《公約》在解決南海爭議過程中的作用；促使雙方集中精力以應對南海區域的海洋爭議；中國在南海議題上可能面臨輿論與現實雙重壓力。鑒于菲律賓-印尼在劃定兩國專屬經濟區邊界時堅持以《公約》為基本依據，提升了《公約》在解決海洋邊界爭端中的地位，這就使已被仲裁庭否定的“斷續線”的法律問題、“斷續線”與《公約》的關系問題更為突出。目前學界雖已有相關問題研究，但未來我們還應繼續加大研究力度，為中國主張“斷續線”內的南海權益尋求法理支撐。這是菲律賓-印尼專屬經濟區劃界一案對中國處理南海問題最直接、最重要的啟示。