我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的現(xiàn)狀及建議

一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出現(xiàn)狀

2007年以來，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。從規(guī)模上看，支出規(guī)模從2007年的995.82億元增加到2017年的5672.10億元，2017年支出規(guī)模達(dá)到2007年的5.7倍，與2017年我國(guó)財(cái)政總支出為2007年的4.08倍相比，其增長(zhǎng)速度可見一斑；從支出占全國(guó)財(cái)政支出比重來看，環(huán)境保護(hù)支出比重從2007年的2%增長(zhǎng)到了2017年的2.79%。在公共支出項(xiàng)目日益繁多的情況下，支出規(guī)模和比重的提升凸顯了環(huán)境保護(hù)支出在財(cái)政支出中的重要地位，體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度不斷提高。同時(shí)，環(huán)保財(cái)政支出對(duì)環(huán)境保護(hù)投資重要的指導(dǎo)和拉動(dòng)作用，其增長(zhǎng)有助于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出項(xiàng)目共分為27類，從支出方向的角度，這27類項(xiàng)目可分為七大類：（1）環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出；（2）環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支付；（3）污染防治支出；（4）自然生態(tài)保護(hù)支出；（5）污染減排支出；（6）廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金支出；（7）其他節(jié)能環(huán)保支出。總的來說，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出項(xiàng)目體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性和科學(xué)性，在直接污染防治的基礎(chǔ)上，注重了基礎(chǔ)預(yù)防和長(zhǎng)遠(yuǎn)的節(jié)約利用，兼顧了當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。

二、環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的特點(diǎn)及分析

（一）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的較為穩(wěn)定增長(zhǎng)。通過比較我國(guó)2007-1017年的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出，筆者發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出總體來說是呈增長(zhǎng)趨勢(shì)的，除了2016年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，其他每年的環(huán)境保護(hù)支出都在增長(zhǎng)，2017年，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了5672.10億元，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度不斷提高。除此之外，國(guó)家還通過轉(zhuǎn)移支付等手段，保障地方政府治理環(huán)境污染問題的必要費(fèi)用。2007年至2017年的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從1113.90億元增長(zhǎng)至1870.38億元。一定程度上減輕了地方政府面臨的財(cái)政壓力，保證了其環(huán)保上能夠投入足夠的資金。

（二）地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度在進(jìn)一步提高。從總體上看，2007年以來地方環(huán)境保護(hù)的支出每年都在增加，從961.23億元增長(zhǎng)到4439.33億元，規(guī)模增加了4.62倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到36.89%，這體現(xiàn)了地方政府對(duì)生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題的重視以及解決這些問題的決心。但是，地方實(shí)際支出的也是有較大起伏，2008年以后年凈增額有2年為負(fù)。近些年來，隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境重視度的提高，為更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，我國(guó)政府逐漸將環(huán)境事權(quán)下放到地方，這有利于地方政府積極主動(dòng)、因地制宜地解決本地區(qū)的環(huán)境污染問題，對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

（三）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出區(qū)域分配輕重有序。2009年以后華北、華東、中南、西南地區(qū)的環(huán)保支出增長(zhǎng)迅速，并在2016年遠(yuǎn)超東北和西部地區(qū)。東北地區(qū)的環(huán)境污染問題可以追溯到20世紀(jì)90年代之前，作為老工業(yè)基地，重工業(yè)的發(fā)展使其在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也造成了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題。2016年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在黑龍江代表團(tuán)參加審議時(shí)為東北全面振興指出了新路子。在這樣的大背景下，東北的再一次發(fā)展是必然的。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)是它面臨的重要課題，而解決好這一難題離不開財(cái)政的支持。而西部地區(qū)，雖然近幾年其科技創(chuàng)新能力和研發(fā)投入能力取得了較大進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、增長(zhǎng)較快，但還需要國(guó)家的大力支持。

三、對(duì)策建議

（一）加大環(huán)保投入力度。從2007年至2017年我國(guó)環(huán)境保護(hù)年度橫向?qū)Ρ葋砜矗?010年為分界點(diǎn)，之前支出增長(zhǎng)率較高，2008年達(dá)到了45.75%，2009年為33.26%，年均達(dá)到35.09%；2010年之后增長(zhǎng)率有一定回落，2010年的增長(zhǎng)率保持在26.26%，2012年、2013年、2014年則一直穩(wěn)定在13%左右，只有2016年增長(zhǎng)率為-1.42%，為負(fù)增長(zhǎng)。因此，一方面，需要健全環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的增長(zhǎng)機(jī)制。繼續(xù)逐步加大各級(jí)預(yù)算投入，穩(wěn)步提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金的規(guī)模，確保環(huán)保投入有效增長(zhǎng)，滿足環(huán)境治理需求。另一方面，政府與私人部門合作。通過公私合營(yíng)、政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式，積極探索政府部門與私人部門合作治理環(huán)境的新模式。如推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，引入市場(chǎng)機(jī)制提供垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)。

（二）完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。中央轉(zhuǎn)移支付是構(gòu)成地方支出的重要部分，2009年以來中央轉(zhuǎn)移支付資金占地方支出的比重分別達(dá)到58.75%、57.90%、60.34%、66.72%、51.09%、48.64%、42.12%和42.13%，是地方環(huán)境保護(hù)支出的重要來源，具有舉足輕重的地位。中央財(cái)政在加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，還可以設(shè)置一部分預(yù)算資金作為環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。這部分預(yù)算資金具有靈活性，根據(jù)不同地方不同時(shí)段的環(huán)保績(jī)效，作為一種獎(jiǎng)勵(lì)支配給這些地方，從而更好地調(diào)動(dòng)起地方環(huán)保投入的積極性，取得更加顯著的效果。與此同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)環(huán)保資金的監(jiān)管，確保上級(jí)的環(huán)保轉(zhuǎn)移支付等資金有效地運(yùn)用到環(huán)境治理上，嚴(yán)查任何形式的截留挪用。此外，要明確環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的事權(quán)歸屬，基于中央事權(quán)的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，由中央政府全額負(fù)責(zé)；基于中央和地方共同事權(quán)的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)事權(quán)劃分的限度及地方的實(shí)際情況合理分配財(cái)政支出；基于地方事權(quán)的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，在一般財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，通過績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)助的辦法給予更多支持，以這種靈活的方式調(diào)動(dòng)起地方環(huán)保投入的積極性。

（三）增強(qiáng)環(huán)保支出區(qū)域分配合理性。通過比較2007-2017年區(qū)域環(huán)保支出的情況，單從環(huán)保支出的絕對(duì)值來看，2007、2008年各區(qū)域之間差距不大，2009年及以后，華北、華東、中南、西南地區(qū)的環(huán)保支出增長(zhǎng)迅速，并在2016年遠(yuǎn)超東北和西部地區(qū)。因此我國(guó)東北和西部省市在環(huán)境治理費(fèi)用上比較拮據(jù)。這需要中央和省級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付或其他財(cái)政手段，把華東、華北等經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的地區(qū)的資金調(diào)往東北、西部，使各區(qū)域在環(huán)境保護(hù)方面的差距不宜過大。同時(shí)，優(yōu)先支持這些區(qū)域的環(huán)保項(xiàng)目，促進(jìn)區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。所謂經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度是指政府運(yùn)用財(cái)政資助、政府擔(dān)保貸款和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段刺激企事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用這些經(jīng)濟(jì)刺激政策來保護(hù)環(huán)境的豐富經(jīng)驗(yàn)。例如，日本政府通過專門的金融機(jī)構(gòu)解決企業(yè)在環(huán)境投資問題上的困難，并為企業(yè)治理污染提供低息貸款。加拿大的環(huán)保支出賬戶共有三個(gè)子賬戶，包括政府環(huán)保賬戶、企業(yè)環(huán)保賬戶及居民環(huán)保維護(hù)賬戶。由此，我們應(yīng)改變單一依靠國(guó)家和政府支出的局面，激勵(lì)企業(yè)、民間和個(gè)人進(jìn)行環(huán)保投資，實(shí)現(xiàn)多元主體參與社會(huì)治理。

（五）完善多方位監(jiān)督體系。為提高環(huán)境保護(hù)支出效益，可通過強(qiáng)化人大在環(huán)境保護(hù)預(yù)算編制、審查等環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)；健全以人大和社會(huì)監(jiān)督為主導(dǎo)的事前監(jiān)督機(jī)制，防止公務(wù)人員在執(zhí)行過程中違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生；加強(qiáng)對(duì)環(huán)保部門預(yù)算、費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)等財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正偏差，確保各項(xiàng)收支按照預(yù)算進(jìn)行；確立審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位以完善事后監(jiān)督機(jī)制，依法追究涉事人員的責(zé)任。此外，還可以建立統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)體系和環(huán)境保護(hù)綜合考評(píng)體系，將地方政府環(huán)保支出的各項(xiàng)指標(biāo)與政績(jī)考核掛鉤、干部選拔掛鉤。