關于海關“三權銜接”機制的思考

秦前紅 ，張 鵬

《中華人民共和國海關法》（以下簡稱為《海關法》）規定，海關是國家進出關境的監督管理機關，肩負著監管進出境的運輸工具、貨物、物品，以及征收關稅、查緝走私等職責。海關相較于其他行政執法機關而言，是一個比較特殊的監督管理部門，它不僅擁有監管和檢驗檢疫①十三屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》，明確“將國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署”。按照《海關總署關于機構改革中若干事項的通知》（署廳發〔2018〕69號）要求，自2018年4月20日，出入境檢驗檢疫以海關名義對外開展工作，統一上崗、統一著海關制服、統一佩戴關銜。權力，還可以依法對違反《海關法》及其他法律法規的行為行使行政處罰權，更為關鍵的是，海關緝私部門對走私犯罪案件行使刑事管轄權。在我們國家，像海關這樣同時擁有行政監管權、行政處罰權以及刑事司法權力的行政機關，并不多見。

海關的“三權銜接”與一般意義上的“兩法銜接”，既有區別又有聯系，它既面臨著一般意義上的“兩法銜接”問題，又有著自身“三權銜接”的特殊問題。黨的十九大報告強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”②《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017年版，第66頁。如何規范海關權力的運行，完善“三權銜接”機制，推進海關監管權、行政處罰權和刑事司法權之間有效銜接，防止權力的濫用，在推進海關治理現代化的過程中，值得深思。

一、一般意義上“兩法銜接”機制分析

黨的十八大以來，我國初步構建起中國特色社會主義法律體系。對于危害社會的各種違法行為，根據情節輕重和社會危害程度，我國一般實行“行政處罰”與“刑事制裁”并行的雙軌機制。對于行政違法行為，一般由行政執法機關予以行政處罰，追究行為人的行政責任；對于涉嫌構成犯罪的行為，則一般由公安機關立案偵查，進入刑事司法程序，依法追究違法者的刑事責任。

從法治實踐來看，為了有效打擊違法犯罪、保護公民的人身財產權、規范市場經濟秩序和社會管理秩序，行政處罰和刑事制裁是兩個必不可少的基本手段，同時兩者之間也需要緊密有效的銜接。有學者認為①阮建華：《行政執法與刑事司法銜接機制的現狀分析與完善對策》，載《江西警察學院學報》2016年第5期，第99頁。：行政執法與刑事司法銜接機制（以下簡稱“兩法銜接”機制）的核心是行政執法機關向刑事司法機關移送涉嫌刑事犯罪案件以及追究行政違法者的刑事責任，防止出現“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”等現象。而根據我國《刑法》第37條以及《刑事訴訟法》第177條的規定②我國《刑法》第37條規定：對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以根據案件的不同情況，由主管部門予以行政處罰或行政處分。《刑事訴訟法》第173條規定：對不起訴人需要給予行政處罰、行政處分……人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。，“兩法銜接”機制應是雙向銜接，不僅僅指行政執法機關向刑事司法機關移送涉嫌刑事犯罪案件，也包括刑事司法機關向行政執法機關移送不構成刑事犯罪但依法應當給予行政處罰或者行政處分的行政違法案件。

黨的十八屆三中全會將“完善行政執法與刑事司法銜接機制”作為全面深化改革的重大問題之一，黨的十八屆四中全會再次強調要“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序”，可見“兩法銜接”工作的重要性。但“兩法銜接”工作機制還存在有待進一步完善的地方，在一定程度上姑息、縱容了部分違法犯罪行為，比如在形成打擊經濟違法犯罪合力等問題上效果還不夠突出，在反走私領域的銜接制度還不夠完善。現實中，有案不移、有案難移、以罰代刑、以稅代罰等現象仍時有發生。

（一）行政執法機關移送案件的程序不夠完善

雖然各行政執法機關在執法過程中查辦的違法案件的數量較多，但是向刑事司法機關比如公安機關移送案件線索的數量很少。產生這種現象的原因，在于行政機關與刑事司法機關之間案件的移送程序還不夠完善，相關法律幾乎都沒有做出具有可操作性的規定。“實踐中，行政機關與刑事司法機關之間的案件移送存在很大的隨意性，涉及移送程序的很多具體問題都于法無據，比如移送的具體條件、移送的期限、受移送的機關、不依法移送和不依法接受移送的法律責任等都沒有可操作性的規定。”③唐文娟：《反思與推進：我國行政執法與刑事司法銜接機制芻議》，載《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》2016年第4期，第81頁、第82頁。

（二）“兩法銜接”機制立法的層級較低權威性不夠

規定“兩法銜接”機制的法律依據主要是“一部行政法規、四部規范性文件”④一部行政法規：《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號令），四部規范性文件：《人民檢察院辦理行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（高檢法釋字[2001]4號）、《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》（高檢會[2004]1號）、《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會[2006]2號）、《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發[2011]8號）。。實踐中為進一步細化相關的程序和操作，許多地方政府出臺地方性規范對“兩法銜接”機制予以規定，人民檢察院與公安機關、行政執法機關也聯合制定相應規范性文件進行規范。上述規范存在立法位階不高，規范之間不協調、不統一等問題，導致存在有案難移、立案率低等現象。“政策層面高、法治層級較低，制度剛性不足、權威性還不夠，尤其是可供具體操作和執行的法治層面的依據難尋蹤跡，實際成效大打折扣”。⑤四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組：《促進行政執法與刑事司法有效銜接須由全國人大常委會立法解決》，載《中國檢察官》2011年第21期，第3頁。

（三）不依法移送的責任缺失

一項制度要真正發揮作用、達到應有的成效，必須有切實可行的責任追究制度予以監督保障。而反觀“兩法銜接”機制，完善的責任追究制度并未建立起來，無論是對移送案件的行政機關還是接受案件的機關，缺乏有效的責任追究制度進行監督和制約。比如對于移送案件的行政執法機關，如果發生故意或者過失不履行移送職責或者不正確履行移送職責的，如何追究責任以及責任的劃分、責任的形式和追究的程序等缺乏明確的規定。再如，對于接受移送的機關應當接受移送予以立案而不立案的，同樣缺乏相應的責任追究制度。由此導致執法實踐中存在“有案不移、以罰代刑”等突出問題。

二、海關“三權銜接”機制分析

海關“三權銜接”與一般意義上的“兩法銜接”相比，既有共性又有特性。海關“三權銜接”既包括一般意義上的行政執法和刑事司法的“兩法銜接”，還包括監管權和行政處罰權、監管權與刑事司法權之間的銜接，同時還包括海關內部行政處罰權和刑事司法權之間的銜接。根據上文的分析，“兩法銜接”機制的運行還不太如人意，執法實踐中仍然存在“以罰代刑”“以罰抵刑”等現象，海關的“三權銜接”機制同樣面臨這樣的社會責難。上述“兩法銜接”機制的特點和存在問題，在海關“三權銜接”中照樣存在。同時，海關“三權銜接”又有著自身的特點和運行要求，與一般意義上的“兩法銜接”存在較大差異。目前學界對海關“三權銜接”機制缺乏系統的研究，導致一些基礎理論的研究不夠清晰。

（一）海關“三權”運行的演變

根據我國現行《海關法》規定，海關作為國家進出境監督管理機關，同時擁有進出境監管權、行政處罰權和刑事司法權，這些權力分別由海關內部不同部門行使。隨著形勢的發展變化和機構改革的深化推進，海關“三權”的行使也發生著相應的演變。

1.無刑事司法權的階段（1999年1月之前）。在組建海關緝私警察隊伍之前，海關只有監管權、行政處罰權，并無刑事司法權。海關各業務現場等監管部門行使著進出境監管權，海關調查部門負責對違反海關法的走私違法活動行使行政處罰權。對于涉嫌走私犯罪案件，海關無管轄權，由海關調查部門移送地方公安部門管轄。在這一階段，發生在進出境環節的走私違法犯罪活動的“兩法銜接”工作，以海關和地方公安部門為主。

2.有刑事司法權階段，緝私警察專門管轄走私犯罪案件（1999年1月至今）。1998年7月，全國打私工作會議決定改革海關緝私體制，組建海關緝私警察隊伍。1999年1月5日，正式成立海關總署走私犯罪偵查局。根據1998年7月9日的《國務院關于緝私警察隊伍設置方案的批復》（國函[1998]53號）規定，國務院決定建立走私犯罪偵查局，設在海關總署，受海關總署和公安部雙重領導，以海關領導為主。走私犯罪偵查局負責對走私犯罪案件的偵查、拘留、執行逮捕和預審工作。該批復同時就兩法銜接原則予以明確規定：一方面緝私警察不承擔維護社會治安、打擊其他刑事犯罪的職責；另一方面，海關查緝的走私案件，不構成走私罪的，由海關依法處理；涉嫌走私罪的，交由緝私警察偵查。緝私警察查緝的不構成犯罪的走私案件，以及海關調查機構交由緝私警察偵查、經偵查不構成犯罪的走私案件，交由海關依法處理。2001年1月1日正式實施的新《海關法》在法律層面明確了緝私警察的刑事司法主體資格。

3.海關行政處罰職能調整階段，緝私警察逐漸全面承擔海關行政處罰職能。

（1）第一階段，緝私警察承擔部分行政處罰職能（2003年1月至2005年5月）。根據2002年10月22日《國務院辦公廳關于海關總署走私犯罪偵查機構職能調整和更名的復函》（國辦函[2002]83號）的規定，將走私犯罪偵查局更名為緝私局，同時海關總署調查局承擔的查辦海上走私等部分查私辦案職能轉由緝私局承擔。此后，海關調查部門繼續負責查辦在調查稽查過程中發現的走私違規案件，其余的各類走私違法案件、走私犯罪案件由海關緝私部門負責查辦、偵辦。

（2）第二階段，緝私警察承擔全部走私違規案件行政處罰職能（2005年5月至2013年3月）。2005年5月，海關進一步調整調查各部門職能，撤銷調查局，設立海關稽查部門，將原調查局承擔的對走私違規案件的立案調查、審理、處罰等職能移交緝私部門。至此，海關緝私部門全面承擔起違反《海關法》及相關法律的走私違規行政案件的處罰職能。

（3）第三階段，海上查緝走私職能移交海警承擔（2013年3月以來）。2013年3月，十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，決定重新組建國家海洋局，成立中國海警局，將海關海上緝私職能整合至新成立的中國海警局。按照改革方案，海關不再承擔海上查緝走私職責，但仍保留內河水上緝私職能。至此，除了海上查緝走私職能外，海關承擔的查緝走私行政處罰職能都由海關緝私部門承擔。

4.國務院機構改革，海關承擔了原出入境檢驗檢疫部門的檢驗檢疫職能和行政案件處罰職能（2018年4月以來）。2018年3月，十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》，將原質檢總局承擔的檢驗檢疫職責和隊伍劃入海關總署。根據機構改革時間表，自2018年4月20日起，原檢驗檢疫機構統一以海關名義對外辦公。此次機構改革后，海關增加了出入境檢驗檢疫相關職能。根據《進出口商品檢驗法》及實施條例、《進出境動植物檢疫法》及實施條例、《國境衛生檢疫法》及實施條例等法律法規規章的規定，海關擁有了進出境檢驗檢疫監管權力和相應的行政處罰權。

（二）海關“三權銜接”機制的現狀分析

海關“三權銜接”機制現狀可以從不同的視角和緯度進行分析，既有外部的銜接、也有內部銜接，但更多、更重要的是內部銜接，因為走私違法犯罪等案件的辦案主體是海關自身，如何規范海關自身的權力運行、保障當事人權益顯得至關重要。

1.現行緝私新體制下的海關與其他執法部門的“兩法銜接”情形。根據現行《海關法》的規定，目前我國實行“聯合緝私、統一處理、綜合治理”的緝私體制。海關與其他執法部門的執法銜接一般原則為：各行政執法部門查獲的走私案件統一移送海關依法處理，對于涉嫌走私犯罪的，由海關緝私部門和地方公安按照刑事案件程序規定的管轄權予以辦理。①我國《海關法》第5條第2款規定：國家實行聯合緝私、統一處理、綜合治理的緝私體制。海關負責組織、協調、管理查緝走私工作。各有關行政執法部門查獲的走私案件，應當給予行政處罰的，移送海關依法處理；涉嫌犯罪的，應當移送海關偵查走私犯罪公安機構、地方公安機關依據案件管轄分工和法定程序辦理。關于海關緝私部門對走私犯罪案件的管轄范圍，《公安機關辦理刑事案件程序規定》（公安部令127號）第27條規定，海關緝私部門負責管轄的走私犯罪案件包括兩種類型：一是管轄中華人民共和國關境內發生的涉稅走私犯罪案件；二是管轄發生在海關監管區內的非涉稅走私犯罪案件。

現行的緝私體制規定了走私行政案件由海關統一處理，各執法部門包括工商、稅務、煙草專賣、地方公安等在執法過程中，如發現行政相對人存在走私的嫌疑，在經過初步查實后，應將案件線索移交海關緝私部門依法進行處理。如果各有關執法部門發現涉嫌走私犯罪線索的，應根據相關案件管轄分工分別移送海關緝私部門和地方公安辦理。因為根據上述《公安機關辦理刑事案件程序規定》關于海關緝私部門和地方公安的管轄分工來看，發生在海關監管區外的非涉稅走私犯罪案件，如走私毒品罪、走私珍貴動物及其制品罪等屬于地方公安管轄的案件范圍，其余的走私犯罪案件，應該統一移交給海關緝私部門偵辦。

在執法實踐中，其他行政機關移送的案件數量占比偏低，不是海關案件的主要來源。比如，2016年廣州海關緝私局共查獲各類走私違規案件4015宗，其中600宗來源于其他行政機關移送，占比僅達14%。②翟東堂、李旺、胡恩佳：《海關緝私兩法銜接機制若干問題研究》，載《石家莊學院學報》2017年第5期，第136頁。

2.海關內部之間的“三權銜接”情形。海關是查辦走私犯罪案件的主體，自身也是案件的主要查獲來源渠道。包括兩個方面：一方面是海關監管權與行政處罰權、刑事司法權之間的銜接。海關的通關、稽查、檢驗檢疫、企業管理等監管部門，在日常的進出境監管和業務辦理中發現的涉嫌走私違法線索和走私犯罪線索，移交給海關緝私部門處理；例如，2018年廣州海關緝私局查辦走私違法犯罪案件（包括行政處罰案件和走私犯罪案件）共4326宗，其中海關各部門移交緝私案件線索為1605條，占查發案件的37%。①此數據為筆者在海關實務工作中搜集而來。另一方面是海關行政處罰權和刑事司法權的銜接即“兩法銜接”。海關緝私內設情報、偵查、査私等部門通過自偵、自查發現走私違法犯罪線索，從而由相應部門予以行政立案或刑事立案辦理。以2018年廣州海關緝私局查辦走私犯罪案件情況為例，2018年共查辦走私犯罪案件269宗，其中海關緝私部門自查的案件136宗，占比50.66%。②此數據為筆者在海關實務工作中搜集而來。

緝私內設機構存在對案件的不同分工管轄，既負責辦理行政案件，又行使刑事司法權，這是導致海關“兩法銜接”的主要根源。緝私內設査私部門負責對走私違規行政案件的立案、調查工作，偵查部門負責對走私犯罪案件的立案、偵查工作。對于其他執法部門、海關其他部門移送的案件線索或自身查發的線索予以行政立案后，經過調查發現涉嫌走私犯罪的，則由査私部門撤銷行政立案移送偵查部門予以刑事立案處理。另一方面，偵查部門對于刑事立案偵辦的案件經偵查后發現不構成走私犯罪的，如需予以行政處理，則刑事撤案移交査私部門予以行政立案辦理。

3.緝私部門與司法機關之間的“兩法銜接”情形。主要包括兩種情形：

（1）與人民檢察院的案件銜接情形。正常情況下，緝私部門對走私犯罪案件經過偵查后，認為事實清楚、證據確實充分的，將案件移送人民檢察院審查起訴。如果檢察院認為案件材料符合走私犯罪的犯罪構成要件且證據充分的，即向人民法院提起公訴以追究嫌疑人刑事責任；但也存在另一種情況，即檢察院對移送審查起訴的走私犯罪案件，經審查認為屬于依法不用追究刑事責任或者證據不足等情形而做出不予起訴決定時，就會發生海關緝私部門與檢察院的案件銜接情形。根據我國刑訴法的規定，對于犯罪情節顯著輕微不需要判處刑罰的案件，檢察院可以做出不起訴決定；同時，檢察院可以向有關主管機關提出對嫌疑人予以行政處罰或處分等的檢察意見。③我國《刑事訴訟法》第177條第2款規定：對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定。第3款規定：檢察院決定不起訴的案件，對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。因此，對于檢察院退回要求予以行政處罰的案件，海關緝私部門要及時予以行政立案，對當事人做出行政處罰。在海關緝私執法實踐中，也時常會發生上述情事。

（2）與人民法院的案件銜接情形。對于人民檢察院提起公訴的走私犯罪案件，人民法院針對案件證據情況，有可能會對案件做出以下幾種處理：一是認為被告人不構成走私犯罪的；二是法院認定被告人構成走私犯罪但決定免于刑事處罰的；三是法院既認定被告人構成走私犯罪也判處被告刑罰，但沒有對走私貨物判決沒收，也即屬于漏判情形。對于上述三種情形，在法院判決后，海關緝私部門如果認定當事人構成走私違法行為時，往往會給予當事人以行政處罰，這時就會產生海關與法院之間的案件銜接問題。

4.海關與公安機關之間的案件銜接情形。2018年3月，十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》，將原質檢總局進出境檢驗檢疫職責和隊伍劃入海關總署。因而對于違反有關出入境檢驗檢疫法律法規規定的行為，應受行政處罰的，則由海關負責實施。但是，對于違反出入境檢驗檢疫法律相關規定涉嫌犯罪的有關行為，例如涉及逃避商檢罪、妨害國境衛生檢疫罪、妨害動植物防疫檢疫罪等犯罪行為，則由地方公安機關予以立案偵查。因此，機構改革后對于違反出入境檢驗檢疫法律相關規定涉嫌犯罪的案件線索，則由海關有關部門負責與地方公安機關進行銜接，開展案件線索移送銜接工作。

三、海關“三權銜接”機制存在問題分析

海關“三權銜接”涉及的層面和部門較多，既涉及海關內部不同部門之間以及海關緝私內設部門之間的銜接問題，又涉及與其他行政執法機關之間的銜接問題，還涉及海關緝私部門與地方公安機關、檢察院、法院等刑事司法機關之間的銜接問題。在實踐中，“三權銜接”機制還存在諸多問題，有待進一步理順和不斷完善。

（一）海關系統內部銜接存在的問題

1.案件線索移交比率不高。實踐中，緝私部門查辦的案件，相當大一部分來自于海關各業務部門的線索移送，涉及到海關稽查、監管、通關、檢驗檢疫等業務部門與緝私部門之間的執法銜接存在的問題，即監管權與行政處罰權、刑事司法權之間的銜接問題。但在“三權銜接”當中，存在的主要問題在于，對于部分符合立案條件的案件線索，海關各業務部門通過采取監管措施等方式，不予移交緝私部門立案查處。這種執法風險和問題在一定程度上存在，比如為了服務地方經濟、保護地方知名企業，或者為了完成稅收或補稅任務，對于企業的涉嫌走私或違規行為，往往會采取補稅、稽查作業、刪改單等形式予以處理，而不作為案件線索移交。據有關統計數據顯示：“2018年全國海關稽查部門查發問題的稽查作業5393起，其中稽查移交緝私部門涉嫌走私違規線索2091起，移交比率為38.8%；2018年全國海關稽查部門查發問題的保稅常規核查作業3151起，其中移交緝私部門案件線索389條，移交比率為12.3%。”①此數據為筆者在海關實務工作中搜集而來。

2.緝私內部“兩法銜接”工作缺乏完善制度的規制。海關緝私部門擁有行政處罰案件和走私犯罪案件的立案查處管轄權，由此產生了緝私內部查私部門和偵查部門之間的行政執法與刑事司法的程序銜接問題，也即一般意義上“兩法銜接”問題。主要表現在以下方面：

（1）銜接轉換手續的不完善。查私部門立案查處的行政案件涉嫌構成走私犯罪的，或者偵查部門立案偵辦的刑事案件不構成走私犯罪需要行政處理的，就涉及兩種執法程序的轉換問題。實踐中，對立案手續的轉換、證據固定方式的轉換、強制措施手續的轉換等問題，缺乏完善的規定，常常由于轉換手續的欠缺或不完善而引起執法風險或執法隱患。比如，在行政案件向刑事案件的轉換過程中，行政扣留手續未及時轉換為刑事扣押手續，以行政強制手段取代刑事強制手續，從而引發不必要的法律糾紛。

（2）存在一定的以罰代刑的執法風險。海關緝私部門由于擁有雙重的權力，在執法實踐中難免會出現以罰代刑的現象。例如，辦案人員責任心不強、辦案水平不高、執法腐敗、地方保護主義等等各種因素交織在一起，對已達到刑事案件立案標準的案件，不予移交刑事立案偵辦，而是采取行政處罰方式予以處理，從而規避刑事責任。

（3）存在濫用刑事司法權現象。《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》和公安部的規章以及高法高檢的相關司法解釋等規定，對刑事立案基準、證據規格要求、采取刑事強制措施的程序和條件等都有明確的規定。實踐中，海關緝私部門對未達到刑事立案標準的案件予以刑事立案、未掌握相關證據要求的前提下任性采取刑事強制措施等現象時有發生，從而導致國家賠償等不良后果。

（4）證據轉換規則缺位。根據我國刑訴法的規定②我國《刑事訴訟法》第54條第2款規定：行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。，海關緝私查私部門在行政案件調查過程中收集的有關物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事案件中可以繼續作為證據使用。但對于其他種類的證據，例如查問筆錄等當事人供述、證人證言等證據材料，能否作為證據使用，不夠明確。執法辦案中，由于缺乏明確證據轉換規則的指引，緝私偵查部門對于查私部門前期收集的證據，在沒有經過轉換的情況下直接予以采用，因不符合刑事證據標準而被檢察院予以排除，從而影響案件的走向或審判。

（二）緝私部門與人民檢察院之間“兩法銜接”存在的問題，即不起訴情形引發的行政處理問題

緝私部門依法將偵查終結的走私犯罪案件移送檢察院審查起訴后，檢察院經審查，對于依照《刑法》規定屬于犯罪情節輕微、不需要判處刑罰或者免于刑罰的，可以做出不起訴決定，也即相對不起訴情形；對于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的或不認為是犯罪情形的，應當做出不起訴決定，此即絕對不起訴情形；如果人民檢察院認為經過補充偵查仍然證據不足、不符合起訴條件的，可以做出不起訴決定，也即存疑不起訴情形。在上述情形下，案件會退回給海關緝私部門，由海關緝私部門予以行政處理。據有關統計數據顯示：“2013-2017年期間，全國海關緝私部門累計向檢察機關移送審查起訴15500人，增長32.5%，檢察機關對其中的14142人提起公訴，起訴率91.24%，高于全國經濟犯罪案件平均值90.23%。”①此數據為筆者在海關實務工作中搜集而來。因此，海關緝私部門移送檢察院審查起訴的走私犯罪案件，接近9%的嫌疑人會被檢察院做出不予起訴決定從而退回海關緝私部門。在海關緝私部門與檢察院的“兩法銜接”過程中，存在的主要問題在于，檢察院不予起訴退回的案件，海關緝私部門是否都可以予以行政立案做出行政處罰呢？

我們認為，對于案件予以行政立案處理必須符合行政處罰的違法事實和證據標準，且必須在行政處罰時效期限內，不能一概而論將不予起訴的案件都予以行政立案處理。對于犯罪情節輕微，依照《刑法》規定不需要判處刑罰或者免于刑罰而不起訴的案件，如果刑事立案查處時在行政處罰時限內的，則可以行政立案予以行政處罰；對于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實或不認為是犯罪情形而做出不起訴決定的案件，必須符合行政處罰的構成要件且在處罰時效內的，才可以行政立案處理；對于檢察院認為證據不足、不符合起訴條件而做出不起訴決定的案件，則必須審查涉嫌走私的證據狀況，必須符合行政處罰的構成要件且在處罰時效內的，才可以行政立案處理。對于案件的證據狀況不符合行政處罰案件的證明標準，或者不在處罰時限內的案件，則不可以行政立案處理。

（三）緝私部門與人民法院之間“兩法銜接”存在的問題，即三種判決情形引發的行政處理問題

緝私部門與法院的“兩法銜接”情形在司法實踐中并不多見，但在一定程度上還是存在。比如，對于檢察院提起公訴的走私犯罪案件，法院認為不構成犯罪而判決無罪的情形，海關緝私部門如何處理。據有關統計數據顯示：“2013-2017年期間，全國海關緝私部門辦理的走私犯罪案件，提起公訴的14142人犯罪嫌疑人中，判決無罪的11人。”②此數據為筆者在海關實務工作中搜集而來。再比如，法院對檢察院提起公訴的走私犯罪案件認為構成犯罪但判決免于刑罰的案件，海關緝私部門如何處理。還有一種比較常見的情形是，法院對走私犯罪案件被告人判決構成犯罪并判處了具體的刑罰，但沒有對涉案的走私貨物判決沒收，海關緝私部門如何處理。上述三種情形，涉及到海關緝私部門與法院之間的“兩法銜接”問題。

有的觀點認為，對于第一、第二種情形，海關有權依法給予當事人行政處罰。③仲躋生：《海關行政執法與刑事執法銜接機制初探》，載《上海海關高等專科學校學報》2005年第4期，第33頁。我們認為，不能一概而論。對于法院判處有罪但免于刑罰的走私犯罪案件，海關緝私部門可以給予當事人行政處罰，沒收走私涉案貨物。但對于法院判決不構成犯罪的案件，海關緝私部門要進行甄別區分，如果當事人的違法行為符合《海關法》規定的走私或違規行為的構成要件且在處罰時限內的，可以進行行政立案處罰；如果當事人的行為并不符合走私或違規行為的構成要件或超出了處罰時限，則不能予以行政立案處罰。

對于第三種情形，法院對涉案走私貨物漏判的，該如何處理，目前存在爭議。有的觀點認為應當對當事人實施行政處罰，沒收法院未判決的走私貨物。最高人民法院認為：“對隨案移送的進入刑事訴訟程序的查封、扣押、凍結的財產及其孳息，除違禁品或者不宜長期保存的物品應當依照國家有關規定處理外，須經人民法院判決才能做出處理，對人民法院未判決的，有關單位不得自行處理。”④參見《最高人民法院關于走私犯罪案件法院未判決沒收的走私運輸工具海關能否沒收意見的復函》（法函【2015】24號）。最高人民法院、最高人民檢察院、海關總署聯合發文認為：“人民法院在判決走私犯罪案件時，應當對隨案清單、證明文件中載明的款、物審查確認并依法判決予以追繳、沒收；海關根據人民法院的判決和《海關法》的有關規定予以處理，上繳中央國庫。”⑤參見《最高人民法院、最高人民檢察院、海關總署關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的意見》（法【2002】139號）。《海關法》第92條也規定：“海關依法扣留的貨物、物品、運輸工具，在人民法院判決或者海關處罰決定做出之前，不得處理。”因此，對于法院漏判的走私犯罪案件涉案走私貨物，海關緝私部門應當按照海關總署政法司的批復精神，加強與法院的交涉，提請其以補充判決的形式對走私貨物做出處理；或者請其以司法建議書等書面方式通知海關依法做出處理，①參見《海關總署政法司關于對長沙海關<關于走私犯罪案件中法院沒有判決沒收的走私貨物海關應如何處理問題的請示>的批復》（政法【2000】121號）。海關緝私部門不得自行實施行政處罰予以沒收。

四、完善海關“三權銜接”機制的路徑選擇

（一）完善法律制度，從源頭進行規范

應進一步完善《海關法》《海關稽查條例》《海關行政處罰實施條例》等海關系統的法律法規規章，從源頭上規范海關“三權銜接”工作機制。首先，從《海關法》層面規范“三權銜接”機制。《海關法》是海關執法的根本法，海關要利用修改《海關法》的契機，將海關“三權銜接”機制的基本原則寫入《海關法》，從源頭進行規范。其次，從海關的法規規章層面細化“三權銜接”機制。在《海關法》原則性規定基礎上，《海關稽查條例》《海關行政處罰實施條例》以及進出境檢驗檢疫相關條例、進出境監管規定等海關法規規章，在稽查、處罰、檢驗檢疫、監管等執法領域對“三權銜接”機制作進一步細化，形成健全的制度體系，從制度上進行規范。最后，建立責任追究制度。在規范機制基礎上，要從《海關法》及海關法規規章層面建立完善海關“三權銜接”機制的責任追究制度，明確海關“三權銜接”工作中相關部門和人員的責任，明確責任追究的內容，詳細規定問責程序，對該移不移、該立不立、以罰代刑等行為追究相關人員的責任，使責任追究具有可操作性，真正將責任追究落到實處。

（二）推進海關內部治理，加強監督制約

一直以來，海關的機構設置和管理呈現出橄欖形特征，即兩頭小中間大。作為全國海關指揮中樞的海關總署，人員編制過少，作為中間層級的直屬海關顯得過于龐大和臃腫，因而導致海關的治理體現在監督上一個顯著特點就是監督乏力：海關總署的監督太遠，難以有效指揮監控全國海關的運作。同時由于管理的垂直性，地方政府對海關的管理基本沒有發言權，導致同級監督幾乎缺失。在此種現狀下，應進一步完善海關內部治理結構，加強對權力的監督，以規范海關“三權銜接”工作。我們認為，推進海關內部治理，最重要的是要充分發揮海關總署的首腦作用。

“海關自上而下實行垂直管理，海關總署的集權化程度很高，海關各項業務管理、組織管理、人事管理、財務管理的決策權集中在海關總署，各直屬海關和基層海關只是執行海關總署的各項管理決策。同時，海關總署對全國海關的執行狀況進行監督控制。但是，受國家行政管理體制的影響，海關總署作為全國海關系統的首腦機關，其擁有的機構規模和能力與其所承擔的管理責任極不相稱。弱小的首腦機關，制約了海關總署的領導和管理能力。”②高融昆：《中國海關管理：一個管理學的個案分析》，中國社會科學院研究生院2001年博士學位論文，第33頁。在2018年國務院機構改革前，海關總署人員編制為251人，管理著全國近5萬余人的海關隊伍，海關總署的人數占全國海關總人數的0.5%左右。“而同期美國海關共有18000人，其海關總部就有1800人，占比為10%；英國海關共有25000人，但總部有5000人，占比為25%。”③同上，第34頁。2018年國務院機構改革后，海關總署的三定方案確定的行政編制為847人，占全國海關（包括原進出境檢驗檢疫部門）總人數不到1%。因此，要進一步壯大海關總署干部隊伍，完善執法和監控機構，加強對全國海關作業的指揮和監控，尤其是對全國海關各業務現場查發的違法犯罪線索的移交情況，加強監控，監督海關權力的規范運行。

（三）完善內部銜接程序，規范權力運行

海關要進一步完善“三權銜接”機制程序規定，規范案件移交銜接程序，從程序上監督制約權力的運行。一方面要完善海關各業務部門與緝私部門之間的案件線索移交規定。必須明確規定，各海關業務部門發現的涉案線索（含違法和走私犯罪），應在規定時間按照要求移送緝私部門，緝私部門經審查后及時反饋處理意見。對于應移不移、該立不立，以及不及時移送或立案導致延誤戰機、影響辦案等情形，要及時追責，加大監督問責力度。雖然目前實施的《海關行政處罰案件立案工作規程》（署緝發[2014]140號），對海關業務部門移交線索所需提交的材料、移交時限、緝私部門受立案時限、移交簽收手續等進行了規定。但在執法實踐中操作性不強，尤其是對海關業務部門的約束性不夠，對于何種情形應該移送緝私部門受立案缺乏剛性要求，責任規則缺失，海關業務部門移送的自由裁量權過大，難以有效監督制約海關業務部門的權力運行。另一方面，要制定緝私部門內部行政執法和刑事司法銜接的制度，統一規范緝私內部的“兩法銜接”工作。關于海關緝私部門內部的“兩法銜接”問題，并無明確的操作規程和實施細則，對于移送標準、移送程序、證據轉換和固定、法律文書制作、移送材料、期限等等問題缺乏有效的指引。對于緝私查私部門在辦理走私、違規行政處罰案件中，發現涉嫌走私犯罪時達到何種標準移送緝私偵查部門，移送期限要求，如何辦理相關的法律手續，行政案件的證據材料如何轉化為刑事案件的證據材料等等問題，要有明確的操作規則和指引，以規范案件銜接工作；再一方面，對于緝私偵查部門在偵辦走私犯罪案件過程中，發現嫌疑人沒有犯罪事實或者檢察院不予起訴或者人民法院判決不構成犯罪等情形的案件，需要予以行政處罰時，如何移送緝私查私部門做好銜接工作，同樣需要制度予以規范。

（四）合理規制自由裁量權，防范執法風險

實踐中，無論是海關業務部門還是緝私部門，一定程度上都存在自由裁量權，而自由裁量權的行使標準和程序不規范導致自由裁量權不能得到有效控制，存在執法權力過寬的嫌疑和弊病。海關業務部門對進出口貨物、物品、運輸工具開展監管、檢疫、稽查過程中，對發現的涉嫌違法犯罪案件線索進行核實、做出判斷、決定是否移送等情形，存在較大的自由裁量權，而無規范的執法裁量標準進行有效合理的限制。海關緝私部門對海關業務部門移送的涉案線索以及自身查發的涉案線索，也存在初查、核實、分析、判斷、是否立案、是否采取強制措施等情形，這當中依然存在較大的自由裁量權。因此，加強監督制約，應制定自由裁量的執法標準和執行程序，對海關關員和緝私警察自由裁量權的行使進行規范和制約，監督權力的運行。海關總署曾制定了《海關規制自由裁量權辦法(試行)》（署法發〔2013〕103號），但并沒有對海關“三權銜接”工作中存在自由裁量權情形予以規制。因此，可以進一步細化該辦法，將“三權銜接”相關內容納入其中，進行規制。

（五）完善緝私部門與檢、法的定期聯席會議制度，強化監督。緝私部門加強與檢察院、法院的溝通，建立完善聯席會議制度

一方面可以雙方相互通報案件信息和辦理情況，強化檢察院、法院對海關“三權銜接”工作的外部監督。對于海關業務部門有案該移不移、海關緝私部門有案該立不立或以罰代刑等瀆職、腐敗等現象加強司法監督，并及時開展問責工作，可以有效規范和促進海關“三權銜接”工作。另一方面，對緝私部門與檢察院、法院之間存在的“兩法銜接”問題，加強研判，消除誤解，促進案件銜接工作的順利開展。緝私部門可以通過這種溝通渠道，就檢察院不予起訴的案件和法院判決不構成犯罪或漏判涉案走私貨物等案件，提請檢、法兩家就案件是否需要行政處理予以明確，這樣更有利于緝私部門及時開展案件銜接工作，及時做出處理。