湖北省高校治理中社會參與現狀及困境研究

魯小蘭

(湖北文理學院 經濟管理學院，湖北 襄陽 441053)

0 引言

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要建立符合中國國情的社會參與的現代大學制度，構建政府、社會和學校間新型的治理關系，體現了國家推進大學治理結構改革的決心，也說明了社會參與高校治理的必要性。截至2018年6月，湖北省經政府、教育部審批或備案的普通高等學校129所，屬于全國教育資源相對發達的省份。研究湖北省高校治理問題，對其建設成教育強省具有重大意義。

1 高校治理中社會參與的必要性

1.1 教育領域“放管服”改革的需要

2017年，《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(下文簡稱“放管服”)正式出臺，要求政府轉變職能，鼓勵社會參與高校治理。湖北省在推進“放管服”改革中，對高校的專業設置、用人編制、職稱評審、對外交流等權力進行了下放，擴大了高校的自主辦學權，也為社會參與高校治理提供了空間。社會力量積極參與高校治理，可以進一步推動高等教育領域改革的深入，有助于政府、社會和學校新型關系的構建，加快實現高校治理水平現代化。

1.2 克服高校“內部人”治理的弊端

我國公辦高校內部治理的決策制度是黨委領導下的校長負責制，最高決策機構是黨(常)委會，決定學校的重大事項。但黨(常)委會或校長辦公會的成員一般來自高校內部，由學校的教授或行政管理人員組成，社會力量無法參與到決策監督層面上去。民辦高校一般采取董事會領導的校長負責制，董事長或董事會在學校擁有最高決策權，校長受聘于董事會，這種治理模式便于管理和統籌資源，但由于董事會成員大都來自學校內部，可能會存在權力的失控和濫用等問題。目前，我國部分民辦高校董事會制度不完善，監事會形同虛設或根本未設置監事會，學校治理中對社會參與的必要性沒有重視。因此，無論公辦或民辦的高等學校中都存在不透明的“內部人”治理現狀，使社會力量很難參與其中，影響了高校與社會間的溝通，導致高校人才培養目標和模式不能適應社會需求的變化和發展。如果能將企業或其他社會組織、專家引入到高校的決策、監督和評估環節中，上述問題則可以得到解決，這樣既能提高學校治理能力和水平，又能更好地實現高校公益性和學術性的辦學目標。

1.3 構建健全的現代大學制度

從國內外大學制度發展來看，多元共治是現代大學制度的核心，與國情相適應的社會參與制度和方式是現代大學制度的主要標志。社會力量通過為學校提供辦學資源、決策咨詢和教學評估等，參與到高校的管理和評價等治理過程中，實現政府、社會和學校間權力的有效配置和制衡，現代大學制度才能得以建立。多元共治代表行政力量、社會力量和學術力量根據各自的專長，在高校治理活動中發揮各自的作用，共同促進高校治理的完善。社會參與高校治理已是現代大學變革的必然趨勢，成為檢驗現代大學制度的準繩。

2 湖北省高校治理中社會參與現狀

截至2020年4月，湖北省129所普通高等學校中，省屬高校121所，中央部委直屬高校8所。省屬高校中，公辦本科高校28所，民辦本科高校16所，民辦獨立學院16所，高職高專學校61所(民辦12所，公辦49所)。

2.1 社會參與主體逐漸增加

近年來，隨著我國高等教育各項政策法規的發布和教育領域改革的深入，除企業、新聞媒體外，第三方教育評估機構、基金會等社會組織也加入到高校治理中來。廣州日報數據和數字化研究院、艾瑞深研究院校友會、軟科等咨詢服務機構，對全國或湖北省高校按各評價體系指標進行排名，形成了對高校辦學質量的監督。湖北省各高校教育發展基金會也逐漸規范，通過接受社會捐贈，為學校發展籌措基金，慢慢成為社會參與高校治理的另一主體。例如，武漢學院的“湖北一丹大學教育發展基金會”，募集的資金主要用于學校建設和發展。

2.2 社會參與形式逐漸豐富

湖北省社會參與高校治理主要有校企合作、建立外部社會人參與的董(理)事會制度等方式。企業通過參與高校實踐基地建設、制定課程體系、開發教材等形式與高校深入合作，構建各具特色的“產教融合、校企合作”辦學機制。例如，武漢東湖學院設有校企合作專業指導委員會，專門負責校企之間的合作。董(理)事會也是社會參與高校治理的方式之一。目前，湖北省各高校董(理)事會都引入了行業組織、企事業單位或其他社會團體和各界人士。高校董事會中的社會人員不僅是學校社會交流與合作的橋梁與紐帶，同時也為學校科學研究、社會服務、國際合作、資金籌措等重大問題提供咨詢和支持。

3 湖北省高校治理中社會參與困境

3.1 傳統一元化管理體制仍未突破

因國家層面政策的優化，高校辦學自主權不斷擴大，原有計劃經濟體制下的傳統高校治理模式發生了很大的改變。隨著湖北省高等教育領域“放管服”改革持續推進，地方政府對高校的管理權逐漸下放，高校辦學自主權在不斷增加。但政府依然是高校治理中最主要的管理者和參與者，大學辦學資源和評價的主要控制者仍是政府，辦學目標主要是為了實現國家既定的發展目標，其學術組織和利益相關者的特性被忽視，政府、社會和大學間的權力調整并未取得實質性的突破。社會作為高校利益相關者，無法與政府和高校間進行有效地溝通合作，導致高校治理結構脆弱，一元化的管理體制尚未改變。

3.2 董(理)事會治理職能缺失

2017 年《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》規定：加快現代學校制度建設，健全董(理)事會和監事(會)制度；2018 年教育部發布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》，提出民辦學校的董(理)事會成員中除了學校舉辦者或其代表、校長和黨組織負責人之外應包括教職工代表等，而非營利性民辦高校還應當有社會公眾代表參加，并鼓勵設立獨立董事。

從湖北省各高校的章程中可以看到，各高校的董(理)事會構成中都有社會人士或組織參與，但學校章程中對董(理)事會成員的遴選方式和運行職責并不明確。從官網上公布的高校董(理)事身份來看，一般是政界或商界知名人士，普通社會公眾的代表基本沒有。高校設立董(理)事會目的是為了加強高校與社會的聯系，調動社會參與辦學的積極性。從董(理)事會發揮的作用來看，大多數是為高校籌資或開展聯誼會，并沒有實質性參與學校治理，更像一個籌資機構或合作平臺。從董(理)事會成員構成來看，教師代表或學生代表所占比例較低，而且學校董(理)事會成員的激勵與約束機制缺失，董(理)事會作為推動社會參與大學治理的制度平臺，仍有很多不足之處。

3.3 社會參與教育監督和評估較少

當前，湖北省高校本科教學水平、學科建設水平等評估主要由省教育廳主管，省教育評估院負責組織實施，本質上還是政府主導的行政性評價。即使網站或新聞媒體會對高校政策或信息進行發布，但評估數據等基本來自高校官網或教育主管部門，獨立并具有權威性的第三方教育評估機構較少，尤其專門對民辦高校進行評價和監督的機構就更少了。高校治理應符合公開公平公正的原則，一切活動既應接受內部紀委、師生、家長的監督，也接受外部社會的監督。雖然部分高校已在社會監督方面進行了有益的探索，例如，湖北民族大學2019年為了增加招生工作的透明度，建立第三方監督機制，由人大代表、政協委員、杰出校友代表等組成，全過程全方位監督招生工作。但這種嘗試只出現在高校的個別領域，而且開展的高校僅是少數，沒有普及到學校整個教學管理領域，更沒有制度化和常態化。由此可見，社會參與高校教育的監督和評價僅僅處在起步和探索階段，而且參與方式零散，要形成穩定的制度化的參與機制，還有很長的路要走。

4 促進社會參與高校治理的對策

4.1 建立社會參與的高校治理理念

要完善社會參與高校治理體系，首先要樹立現代化的價值理念，在理念的指引下，健全制度，展開行動。政府、社會和高校作為不同主體，在教育治理中的作用各不相同。行政化管理對高校治理雖有負面影響，但也有利于提高高校的執行效率。社會參與則可從高校外部和市場的角度，評價、檢驗和監督教育成果，規避內部人治理問題，使相關利益者的權益得到保護。多元主體共同參與高校治理，可發揮各主體獨特的價值，實現治理功能上的互補，體現“共治”機制的優越性。因此，要理順政府、社會和學校的治理職責，明確各自的治理權力和范圍，并建立順暢的協調機制和相互監督機制，讓法治思維、多元治理思維成為我國高等教育共同的治理理念。

4.2 充分發揮董(理)事會作用

公辦高校重大決策由學校黨委做出，董(理)事會雖不具有決策職能，但仍可從以下幾個方面充分發揮董(理)事會相關的決策咨詢和監督職能，擴大高校的決策民主，增強社會監督。一是通過董(理)事會制度加強社會聯系，提升高校的社會服務能力，建立與地方政府、企事業組織等長效合作機制；二是擴大董(理)事會參與者范圍，引入社會相關利益者和學生家長代表，實現民主決策；三是借助董(理)事會及其成員爭取社會支持，使社會參與和支持高校辦學的方式與途徑多樣化；四是依托董(理)事會接受社會監督，健全學校外部監督和評價機制，提升自身的社會責任意識。民辦高校的董(理)事會則可建成由社會力量參與的集體決策委員會，作為學校的最高決策機構。當外部人士參與決策這一基本權力得以實現時，社會參與大學治理則可真正落實。

4.3 培育第三方教育評估機構

教育領域中第三方評估是最典型的社會力量，可以在教育咨詢、評估監督等方面代行政府的職能，有效協調政府和高校間的關系，實現兩者間的有效溝通。教育部《關于深入推進教管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》中，對教育評估中政府、學校和社會的定位與參與進行了劃分，要求構建“政府管教育，學校辦教育，社會評教育”的格局。政府轉化職能，加強教育評估事前、事中和事后的監督和管理。首先，鼓勵高校、研究機構和社會中介機構專門開展研究高校教育第三方評估的工作，培育更多的社會參與主體，制定參與教育評價的資質認證標準。其次，教育評估中引入市場機制，委托與政府沒有直接隸屬關系的高等教育第三方評估機構，發揮其公平客觀、獨立靈活、專業性強以及社會聯系廣泛的優勢，對規范開展教育評估工作的第三方評估結果給予肯定，加強評估質量監控。