中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷路徑與現(xiàn)實(shí)選擇

伍中信 唐毅豪

(1.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205；2.湖南大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力、資本和土地等生產(chǎn)要素和各類資源越來(lái)越多地朝著城市地區(qū)集聚，這種現(xiàn)象主要是由于我國(guó)存在的城鄉(xiāng)分隔的二元社會(huì)制度以及城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。雖然這使得城市的發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿Φ玫搅颂岣撸峭瑫r(shí)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展問題廣為詬病，農(nóng)村貧困問題凸顯[1]。我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展受城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)及相關(guān)制度的影響，展現(xiàn)出不平衡和不充分的矛盾，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅是精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)的絆腳石, 也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重大瓶頸[2]。雖然在黨和國(guó)家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，被“城鎮(zhèn)化”的農(nóng)村發(fā)展建設(shè)取得重大進(jìn)展，生產(chǎn)和生活發(fā)生了很大變化，但是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾依舊突出[3]。數(shù)據(jù)顯示，盡管農(nóng)民收入絕對(duì)數(shù)增長(zhǎng)速度快，絕對(duì)貧困也顯著減少，城鄉(xiāng)居民收入之比由3.3倍降至2.7倍，然而城鄉(xiāng)居民絕對(duì)收入差距在增加，近五年來(lái)，絕對(duì)差距從16000元增至22000元[4]，尤其是財(cái)產(chǎn)性收入增幅明顯不如城市居民，這就使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾有進(jìn)一步加劇的可能[5]。

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)”的振興，更離不開農(nóng)村土地資源進(jìn)一步“盤活”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”的指導(dǎo)思想。為此，梳理我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的歷史并分析其變遷的經(jīng)驗(yàn)，可以為目前政策的實(shí)施提供強(qiáng)有力的理論依據(jù)，并如何進(jìn)一步配合“土改新政”開展方法性指導(dǎo)。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷路徑選擇的一般理論

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)處于農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的比例很高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全部勞動(dòng)力總數(shù)的比例也很高，因而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。而我國(guó)總體生產(chǎn)力水平較低，第二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸收能力較小，城市化程度又不高，所以農(nóng)村勞動(dòng)力供給嚴(yán)重過(guò)剩，人地之間的矛盾特別突出，土地所承載的社會(huì)功能非常重大。如何解決農(nóng)村土地問題，如何建立有效的農(nóng)村土地制度是每個(gè)時(shí)期國(guó)家和社會(huì)所必須面對(duì)的問題，對(duì)我國(guó)正處于精準(zhǔn)扶貧和持續(xù)反貧困工作有著十分重要的作用。

建國(guó)后，我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷了四次重大的變遷：從解放后至土地改革在全國(guó)結(jié)束，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的農(nóng)村土地個(gè)人所有制；在1956年，隨著初級(jí)合作社向高級(jí)合作社的過(guò)渡，農(nóng)民土地個(gè)人所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有制；七十年代末以后，在保留農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，實(shí)行“兩權(quán)分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；黨的十九大前后連續(xù)推出“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”和“宅基地”兩個(gè)“三權(quán)分置”政策。

我國(guó)建國(guó)以來(lái)的四次農(nóng)村土地制度變遷印證了，只有當(dāng)資源相對(duì)于社會(huì)需要變得日益短缺時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)改變所有權(quán)的壓力。人口的不斷增長(zhǎng)，對(duì)土地以及農(nóng)產(chǎn)品需求的大量增加，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。諾思提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于有效率的經(jīng)濟(jì)組織，而有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)[6]。在這里，國(guó)家、集體以及農(nóng)戶都是組織，因?yàn)椤皣?guó)家可視為在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”[7]，而農(nóng)戶則是以家庭為單位的最小的經(jīng)濟(jì)組織。值得提出的是，有效率的所有權(quán)制度是使私人收益率不斷接近社會(huì)收益率的基本條件。私人收益與否就是參與任何經(jīng)濟(jì)交易的個(gè)人的盈虧，社會(huì)收益與否則是社會(huì)在交易活動(dòng)中獲得的公共利益或損失。缺乏效率的產(chǎn)權(quán)制度安排一定是造成私人收益或成本與社會(huì)收益或成本的極不一致，這種不一致意味著某個(gè)“第三者”不經(jīng)他人的同意可以不支付任何代價(jià)免費(fèi)地獲得某些利益或好處[6]，這種現(xiàn)象也稱之為“外部效應(yīng)”。所以，如何通過(guò)有效率的組織確立合理的所有權(quán)，促進(jìn)私人收益率接近社會(huì)收益率是我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的路徑選擇方向。

諾思所說(shuō)的有效率的經(jīng)濟(jì)組織是存在于以承認(rèn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)的西方世界，因而，“政府(國(guó)家)可以簡(jiǎn)單看成是一種提供保護(hù)和公正而收取稅金作為回報(bào)的組織，即我們雇政府建立和實(shí)施所有權(quán)”[7]。因?yàn)檎臋?quán)威可以有效地避免“搭便車”現(xiàn)象，從而降低交易費(fèi)用。當(dāng)然，政府由于其獨(dú)一無(wú)二的地位可以造成“所有權(quán)的殘缺”，侵害私人產(chǎn)權(quán)。而在我國(guó)以公有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的國(guó)家，政府不僅僅是“我們雇用建立和實(shí)施所有權(quán)”的組織，而且其本身就是直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織。所以，就我國(guó)而言，政府(國(guó)家)不僅僅提供所有權(quán)的保護(hù)和界定，而且是所有權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)；它不僅可以造成“所有權(quán)的殘缺”，影響其他經(jīng)濟(jì)組織的效率，而且其本身的所有權(quán)如何安排，更是制度效率的關(guān)鍵因素。

國(guó)家及其代理人的效用函數(shù)并不總是與個(gè)人或其他組織的效用函數(shù)一致，如何決定制度變遷的路徑選擇，不僅取決于每一選擇的收益與成本，而且取決于不同組織在選擇路徑時(shí)所支配的力量。所以，制度變遷的路徑選擇最終是各個(gè)制度變遷主體重復(fù)博弈的結(jié)果。它很可能不是最佳的路徑選擇，但只要是在市場(chǎng)不斷完善的條件下，各個(gè)主體重復(fù)博弈的結(jié)果總是在不斷逼近最佳的路徑選擇。

三、改革開放以前我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的路徑選擇

我國(guó)在五十年代初期所采取的農(nóng)民土地個(gè)人所有制可以說(shuō)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時(shí)期實(shí)行土地政策的延續(xù)，是其取得勝利并建立新政權(quán)的基礎(chǔ)。

早在1905年革命先哲孫中山先生就提出了“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華，創(chuàng)立民國(guó)，平均地權(quán)”的“三民主義”思想，把“平均地權(quán)”當(dāng)做“民權(quán)”的重要內(nèi)容。毛澤東于1928年在《井岡山的斗爭(zhēng)》中分析土地問題時(shí)指出，“邊界土地狀況：大體說(shuō)來(lái)，土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在農(nóng)民手里。”“在上述土地狀況下，沒收一切土地重新分配，是能得到大多數(shù)人擁護(hù)的。”1931年，黨中央提出“將封建地主土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，抗戰(zhàn)時(shí)期在革命根據(jù)地實(shí)行“地主減租減息、農(nóng)民交租交息”的政策[5]。1947年9月制定的中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上比較完備的一部新民主主義的土地革命綱領(lǐng)——《中國(guó)土地法大綱》，明確規(guī)定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。

農(nóng)民所獲得的土地，完全不經(jīng)過(guò)土地交易而獲得，他投身于剝奪地主產(chǎn)權(quán)的群眾政治運(yùn)動(dòng)，按家庭人口獲得土地。此種剝奪由國(guó)家組織并由國(guó)家給予合法性認(rèn)可[8]。而新政府合法性的確立也得自于對(duì)農(nóng)民土地個(gè)人所有制的確認(rèn)和人地矛盾的強(qiáng)制性解決。所以，此時(shí)農(nóng)民土地個(gè)人所有的權(quán)力是新政府賦予的，農(nóng)民的地位也是被動(dòng)的。但從整個(gè)所有制結(jié)構(gòu)來(lái)看，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然得到政府的確認(rèn)和保護(hù)。從而調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步回升，促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)在建國(guó)初期的快速恢復(fù)。

政治斗爭(zhēng)與軍事斗爭(zhēng)的背后仍然是各方利益格局的“爭(zhēng)奪”，黨中央依據(jù)國(guó)情，適時(shí)、動(dòng)態(tài)地調(diào)整了保護(hù)農(nóng)民利益的土地改革政策，爭(zhēng)取了在當(dāng)時(shí)算是絕大多數(shù)的“民心”。在這一系列的“革命”中，追求“產(chǎn)權(quán)平等”和“保護(hù)弱勢(shì)產(chǎn)權(quán)主體利益”的思想貫穿始終[5]。

隨著新中國(guó)的建立，政權(quán)的不斷穩(wěn)固，按照蘇聯(lián)社會(huì)主義的建設(shè)模式，以及對(duì)中國(guó)自十九世紀(jì)以來(lái)備受西方列強(qiáng)欺凌的教訓(xùn)，加快推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化，特別是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)成為國(guó)家效用函數(shù)的主要因素。而在當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)下，國(guó)家工業(yè)化所需要的資本投入很難從國(guó)外取得，也不可能依靠原有薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)的資本積累，所以在“趕超型戰(zhàn)略”的影響下，為了在短期內(nèi)為重工業(yè)的發(fā)展提供資金，國(guó)家只能通過(guò)加大農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)的轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

在50年代，國(guó)家意圖以高征稅拿回部分流失地租，但引發(fā)農(nóng)民集體抗議，這表明征稅及各種附加費(fèi)用達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品15%即是一個(gè)界限[9]。既然農(nóng)民平均分享地租是耕者平分土地的結(jié)果，重新集中地租就不能不根本改造小農(nóng)的個(gè)體所有制[8]。由于農(nóng)民的土地所有權(quán)是通過(guò)國(guó)家組織的政治運(yùn)動(dòng)直接分配取得，其后的集體化運(yùn)動(dòng)也通過(guò)相同的方式予以剝奪，這是農(nóng)民所處的弱勢(shì)地位所決定的[8]。國(guó)家通過(guò)農(nóng)村土地集體所有制的路徑選擇，使集體成為經(jīng)濟(jì)組織形式上的主體，而實(shí)質(zhì)利用行政權(quán)力全面干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，高度集中農(nóng)村剩余向重工業(yè)建設(shè)投資。此時(shí)的國(guó)家不再是干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的組織，而成為直接管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，它的所有權(quán)安排形成的制度效率成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素。

但隨之而來(lái)的農(nóng)業(yè)總要素生產(chǎn)率的大幅度下滑，從實(shí)質(zhì)上反映出與集體化運(yùn)動(dòng)預(yù)期相反的結(jié)果。以1952年為基期，1955年、1956年、1957年、1958年，農(nóng)業(yè)總要素生產(chǎn)率分別增長(zhǎng)了4%、2%、3%、2%；從1958年建立人民公社，實(shí)行完全的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)起，到1983年在全國(guó)普遍落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，二十三年間農(nóng)業(yè)總生產(chǎn)率一直未達(dá)到1952年的水平，并且在1959年、1960年和1961年三年間農(nóng)業(yè)總生產(chǎn)率分別下降了15%、26%和24%[10]。農(nóng)業(yè)總要素生產(chǎn)率的大幅度下降必然影響工業(yè)從農(nóng)業(yè)的索取，同時(shí)從根本上動(dòng)搖政權(quán)的穩(wěn)定。

在這種政社合一的體制下，集體所有權(quán)以國(guó)家所有權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但政府行政管理成本的膨脹并未帶來(lái)農(nóng)村收益的提高，反而引起社員以及集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際管理者激勵(lì)機(jī)制的喪失。同時(shí)，在這種體制下，社員是沒有“喊叫權(quán)”和“退出權(quán)”的，他們只能通過(guò)減少集體勞動(dòng)，或是更為普遍地降低勞動(dòng)質(zhì)量來(lái)表達(dá)對(duì)制度的不滿，從而造成效率的低下。

三年災(zāi)害造成全國(guó)農(nóng)村極度困難，國(guó)家只能在增大對(duì)農(nóng)村的投入和補(bǔ)貼，或是改變體制上作出一定的選擇。從1960年到1965年國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)進(jìn)行了調(diào)整，使我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了一些根本的變化：第一，進(jìn)行了包產(chǎn)到戶的有益嘗試；第二，農(nóng)村家庭副業(yè)合法地位的獲得，使農(nóng)民在一定程度上獲得了“部分退出權(quán)”；第三，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制為集體經(jīng)濟(jì)找到了一個(gè)合適的所有者代表，也為農(nóng)民的“喊叫”找到了代理人。到1965年第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)宣布調(diào)整時(shí)期結(jié)束時(shí)，農(nóng)村總要素生產(chǎn)率比1960年提高了18%，但仍未達(dá)到1952年的水平。

縱觀改革開放前兩次農(nóng)村土地制度變革的路徑選擇，國(guó)家(政府)由于在制度變遷中所處的優(yōu)勢(shì)地位，總是會(huì)采取符合其效用函數(shù)的制度安排，但以國(guó)家為主體的產(chǎn)權(quán)安排并未產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效率。以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)體制，在國(guó)家與農(nóng)民的博弈中引入了集體經(jīng)濟(jì)的所有者代表，使農(nóng)民增強(qiáng)了對(duì)集體的談判的地位，集體則增強(qiáng)了對(duì)國(guó)家的談判地位，從而降低了國(guó)家的行政管理成本，增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際管理者的激勵(lì)機(jī)制，而農(nóng)村家庭副業(yè)的合法化則提高了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性。

四、改革開放后我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的路徑選擇

十一屆三中全會(huì)以后我國(guó)的農(nóng)村土地制度的變遷是一個(gè)逐步展開的過(guò)程。

1.1979年開始的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制

1979年9月十一屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中曾明確指出：“…三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度適合于我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，決不允許任意改變不許分田單干。某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶，也不要包產(chǎn)到戶。”直到1983年1月中共中央印發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的通知才以中央文件的形式明確肯定了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)體制：“…其中，影響最深遠(yuǎn)的是，普遍實(shí)行了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，而聯(lián)產(chǎn)承包制又越來(lái)越成為主要形式。聯(lián)產(chǎn)承包制采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個(gè)人積極性同時(shí)得到發(fā)揮。…人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)。”

這從一個(gè)側(cè)面反映了起初中央政府并不承認(rèn)或贊同家庭責(zé)任制，這一制度是農(nóng)民通過(guò)努力所形成的成就，隨后遍布各地。到1983年，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)幾乎所有的農(nóng)戶都開始采用這一新的農(nóng)作制度[10]。

從1979年到1983年，農(nóng)業(yè)的總要素生產(chǎn)率比1978年分別上升了2.9%、5.8% 、9.8%、16.1%和26.9%，并且1983年的農(nóng)業(yè)總要素生產(chǎn)率是自1959年以來(lái)首次超過(guò)了1952年的水平。而林毅夫通過(guò)實(shí)證分析表明，在促成1978-1984年間產(chǎn)出增長(zhǎng)的原因中從生產(chǎn)隊(duì)體制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制的轉(zhuǎn)變是最主要的源[10]。

在原有人民公社體制下，常見有“搭便車”問題，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排在保持農(nóng)村土地集體所有的前提下使其有所改善，增強(qiáng)了農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制，促使勞動(dòng)者在勞動(dòng)質(zhì)量和數(shù)量上供給的增加。同時(shí)，在根本上解決了生產(chǎn)隊(duì)中勞動(dòng)監(jiān)督的問題，農(nóng)戶在“保證國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”的利益機(jī)制下，能自覺從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，克服了集體經(jīng)營(yíng)中高昂的監(jiān)督成本。最為重要的一點(diǎn)就是，這種“兩權(quán)分離”的所有制模式使農(nóng)戶成為基礎(chǔ)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，它具有一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并能取得相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利益，從而這種經(jīng)濟(jì)組織能將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)，所以這種制度安排是有效率的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在農(nóng)戶、集體和國(guó)家之間重復(fù)博弈的基礎(chǔ)上形成的，國(guó)家行政管理權(quán)退出集體所有權(quán)，家庭承包權(quán)與集體土地所有權(quán)相分離，使農(nóng)戶成為具有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)體，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施以來(lái)取得了初步的成效，但隨著時(shí)間的推移，原先家庭聯(lián)產(chǎn)承包制所具有的激勵(lì)作用逐漸減弱，制度效益遞減，并且在制度的運(yùn)行中出現(xiàn)許多問題：第一，土地調(diào)整頻繁，承包期限短，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐步縮小。農(nóng)業(yè)部全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查顯示，1978年以來(lái)，進(jìn)行土地調(diào)整的村有95%，其中有12.5%調(diào)整1次,調(diào)整2次的占22.2%，調(diào)整3次的占30.6%,調(diào)整4次的占20.8%,調(diào)整5次的占13.9% ；在對(duì)近300個(gè)村，2.8萬(wàn)戶十幾年的追蹤調(diào)查,1986年戶均土地規(guī)模為9.2畝,1990年下降為8畝,1997年又下降為7.65畝。第二，家庭自主經(jīng)營(yíng)權(quán)屢受侵害。許多地方的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至縣級(jí)政府部門仍用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，以行政干預(yù)的手段指導(dǎo)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)迫或禁止農(nóng)民種植養(yǎng)殖某些種類，甚至破壞農(nóng)作物等等侵害農(nóng)民家庭自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。在推行過(guò)程中，一些地方強(qiáng)行收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，隨意提高土地承包費(fèi)，變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，造成農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)不必要的損失。第三，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。1994年全國(guó)鄉(xiāng)村人口為85549萬(wàn)人，每個(gè)鄉(xiāng)村人口1994年的平均負(fù)擔(dān)為116.54元,而1993年全國(guó)農(nóng)村居民家庭人口人均純收入為921.6元，1994年全國(guó)鄉(xiāng)村人口人均負(fù)擔(dān)占上年平均每人純收入的12.6%,大大超過(guò)“農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超過(guò)其上年平均純收入5%的國(guó)家規(guī)定”[11]。第四，農(nóng)戶短期化行為。由于農(nóng)戶對(duì)自己承包的土地沒有長(zhǎng)久預(yù)期，促使農(nóng)戶過(guò)度使用土地，土地質(zhì)量下降，造成農(nóng)產(chǎn)品同期成本收益率明顯下降，1985年為70.83%，1990年為60.15%，1996年為56.1%。

2.1993年提出承包期延長(zhǎng)30年

1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中指出：“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變，開墾荒地、營(yíng)造林地、治沙改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的，承包期可以更長(zhǎng)。為了避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的辦法。在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。”[12]

可以說(shuō)，這一改革舉措，無(wú)論是從時(shí)間還是從空間上都極大提高了農(nóng)民土地的“產(chǎn)權(quán)屬性”，可以安心地長(zhǎng)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者依法轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，獲取財(cái)產(chǎn)性收入。

但國(guó)家的政策并沒有效貫徹，其原因是：第一，國(guó)家對(duì)農(nóng)戶家庭承包權(quán)界定不明。農(nóng)戶承包權(quán)在1984年我國(guó)第一批15年長(zhǎng)期承包合同中主要集中在單一的耕作權(quán)上，排他性占有權(quán)、收益權(quán)界定不完整，在實(shí)踐中常常出現(xiàn)集體或集體的代理人對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的侵犯；而對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、繼承權(quán)等沒有在農(nóng)戶承包權(quán)中界定，從而無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。第二，原有制度下既得利益者的存在。我國(guó)《憲法》規(guī)定：中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。但對(duì)集體的含義并未做出明確解釋：《民法通則》中則把集體界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)；《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織[12]。所以，在我國(guó)的法律體系中并未對(duì)集體這個(gè)概念給出一個(gè)明確的界定。而集體所有權(quán)的履行則是通過(guò)不同行政層級(jí)的代理人，通過(guò)行使經(jīng)濟(jì)支配權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制，一則可以壯大本集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，二則可以滿足自身的利益需求。第三，農(nóng)民作為集體的成員沒有充分的退出權(quán)。任何農(nóng)民對(duì)集體土地的享有是與生俱來(lái)的，而當(dāng)他離開這個(gè)集體時(shí)卻無(wú)法憑借其所有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，因而集體與農(nóng)民之間的權(quán)益關(guān)系是相當(dāng)模糊的。第四，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)權(quán)安排缺乏有效的法律保障。雖然我國(guó)的多部法規(guī)、法令都對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有一定的規(guī)定，但對(duì)其解釋還很不明確，不便于實(shí)踐操作。有關(guān)農(nóng)村土地制度的許多重要規(guī)則，往往采取黨和政府政策或政令的行政手段實(shí)行，農(nóng)戶對(duì)政策多變的預(yù)期，減弱了政府對(duì)其產(chǎn)權(quán)安排的有效性，使之容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義的短期行為。第五，一部分完全依靠土地收入的農(nóng)戶，擔(dān)心土地承包權(quán)穩(wěn)定后，增添了人口沒飯吃，因而也愿意選擇政策的不穩(wěn)定性。

正如諾思所說(shuō)：“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得益于家庭責(zé)任制這種產(chǎn)權(quán)安排，使農(nóng)戶成為具有一定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主性的經(jīng)濟(jì)組織。而目前出現(xiàn)問題的原因則是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是多個(gè)制度變遷主體重復(fù)博弈產(chǎn)生的制度。在各個(gè)主體的效用函數(shù)不完全一致的前提下，博弈的結(jié)果并不一定是最優(yōu)解，也就是這種產(chǎn)權(quán)安排沒有使農(nóng)戶成為完全自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織。而如今，面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的加劇，農(nóng)村亟待增加產(chǎn)權(quán)要素資源并增加財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)戶能否自主經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為其能否成為市場(chǎng)主體即產(chǎn)權(quán)主體的必要條件，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

而使農(nóng)戶成為具有完全自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)兩種方式：一是通過(guò)農(nóng)民土地私有制，把農(nóng)村土地所有權(quán)完全賦予農(nóng)民。但這存在兩方面的困難，一方面是不同的農(nóng)民家庭處在不同的家庭生命周期，有不同的勞動(dòng)人口比率，因此對(duì)于土地分配有不同的變化著的要求；另一方面是把人口作為分配土地權(quán)利的依據(jù)，無(wú)論如何得不到穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)邊界[13]。目前，這兩方面的困難仍然存在，并且隨著人口總數(shù)的增加變得更為突出。如果考慮到我國(guó)政治制度和意識(shí)形態(tài)的延續(xù)，采取農(nóng)民土地私有制是不可能的路徑選擇。二是穩(wěn)定農(nóng)戶的家庭承包權(quán)，進(jìn)一步通過(guò)法律形式明確界定承包權(quán)權(quán)能范圍。

3.2017年“三權(quán)分置”政策與“承包期再延長(zhǎng)30年”雙管齊下

黨中央在2017年“一號(hào)文件”和“十九大”連續(xù)發(fā)布“農(nóng)村土地承包權(quán)增加30年”和對(duì)“土地流轉(zhuǎn)實(shí)施三權(quán)分置”的政策，在此基礎(chǔ)上，2018年“一號(hào)文件”進(jìn)一步推出“對(duì)宅基地實(shí)施三權(quán)分置”的突破性“新政”。2019年8月，新的《土地管理法》出臺(tái)，將“三權(quán)分置”相關(guān)政策以法律的形式固定下來(lái)。

“三權(quán)分置”提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)應(yīng)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地所享有的權(quán)利， 其最大特點(diǎn)是將原先家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分離的局面進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮袡?quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分離的局面；三權(quán)分置實(shí)際上是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)這一形式的延伸和發(fā)展[14]；農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是現(xiàn)實(shí)生活倒逼和引導(dǎo)下的制度創(chuàng)新[15]。

五、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)化運(yùn)作

自“三權(quán)分置”實(shí)行兩年來(lái)，理論界和實(shí)務(wù)界都在紛紛探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式，其中主要包括農(nóng)地出讓模式、農(nóng)地入股模式、農(nóng)地抵押模式、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式等。基于本文主題，主要就其土地的產(chǎn)權(quán)化屬性展開研究，重點(diǎn)探索農(nóng)地股權(quán)化運(yùn)作問題。

1.存在的現(xiàn)實(shí)問題

一是農(nóng)戶入股積極性較低。首先是農(nóng)戶對(duì)當(dāng)前的土地相關(guān)政策僅停留在淺層次的認(rèn)知，并對(duì)其存在一定的認(rèn)知偏差，使得 “三權(quán)分置”土地改革相關(guān)政策的鋪展會(huì)受到影響。其次是農(nóng)戶存在保守傳統(tǒng)的舊思維，對(duì)土地的依賴性較強(qiáng)，將其與之共享的主觀意愿不強(qiáng)；最后，關(guān)于“三權(quán)分置”的相關(guān)政策的推廣和宣傳及教育知識(shí)普及缺位，致使難以實(shí)施。

二是土地確權(quán)落實(shí)不到位。土地確權(quán)是“三權(quán)分置”改革的順利進(jìn)行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從宏觀層面來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)的土地確權(quán)工作成效顯著，但仍然存在土地確權(quán)落實(shí)不到位等問題。例如某些地方農(nóng)戶尚未收到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，又有一些地方雖土地確權(quán)落實(shí)到位，但土地界限不夠明晰。究其原因，一方面，存在土地情況復(fù)雜，測(cè)算程序繁瑣、測(cè)算難度大及成本高等客觀問題；另一方面，存在農(nóng)戶認(rèn)知偏差及相關(guān)部門政績(jī)意識(shí)偏差等主觀問題。

三是面臨著法律限制和法律缺位方面的困境。一方面土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股與諸多相應(yīng)法律條文的規(guī)定存在沖突，如《農(nóng)村土地承包法》和《公司法》等法律。因此，在其具體的實(shí)施的過(guò)程中會(huì)滋生相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，容易造成不同主體之間的矛盾糾紛，而農(nóng)戶作為弱勢(shì)的一方，其合法權(quán)益往往得不到保障[16]。另一方面，現(xiàn)有法律沒有對(duì)相應(yīng)的出資、經(jīng)營(yíng)管理、股利分配、及退出制度進(jìn)行規(guī)定，也沒有相應(yīng)的配套機(jī)制等，使貧困戶的利益傾訴嚴(yán)重受阻[17]。

2.農(nóng)地入股形式與運(yùn)作模式選擇

農(nóng)地入股主要有三種形式：農(nóng)民專業(yè)合作社、股份合作社以及有限責(zé)任公司，但是對(duì)于組織形式的選擇，學(xué)者們莫衷一是。一部分學(xué)者認(rèn)為入股股份合作社和入股農(nóng)民專業(yè)合作社的形式是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的最佳形式[18]；另一部分的學(xué)者則認(rèn)為合作社形式并不是最佳選擇，從法律特性來(lái)看，有限責(zé)任公司是最為合適的入股形式，其與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股較為相符[19]。

農(nóng)地入股有三種典型的區(qū)域性運(yùn)作模式。第一種是農(nóng)戶用土地和資金入股的“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，該模式下農(nóng)戶不僅可以加入生產(chǎn)還可以按保底收入?yún)⑴c分配。第二種是利用財(cái)政扶貧資金，將其分配給每一名農(nóng)民并直接入股到企業(yè)中，農(nóng)戶以此獲得分紅收入，有勞動(dòng)能力的農(nóng)民也可同時(shí)進(jìn)行生產(chǎn)獲取工資。第三種是“”政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的合作模式，有效的形成政府、企業(yè)與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，不僅創(chuàng)新了農(nóng)村土地改革的PPP模式，而且形成農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。

3.農(nóng)地入股的方式選擇

一是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。“三權(quán)分置”土地政策的改革為有效盤活農(nóng)地提供重要?jiǎng)恿Γ诒ＷC農(nóng)戶土地承包權(quán)不變前提下，農(nóng)戶利用農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，交由經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并基于合同契約分配利益。通過(guò)股份合作的形式，農(nóng)戶與公司形成穩(wěn)固的利益共同體，能帶來(lái)明顯的效益。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，首先可以打破了各戶間的土地界限，形成農(nóng)戶間分散土地的有效融合，方便公司對(duì)其統(tǒng)一規(guī)劃和管理，有利于優(yōu)化農(nóng)地的利用效率。其次，有利于解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，使得農(nóng)民在獲得財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，也可進(jìn)行基本生產(chǎn)勞作。

二是農(nóng)地租金入股。農(nóng)地租金模式下，農(nóng)戶先以出租若干年的價(jià)格總和作為股金入股企業(yè)，在企業(yè)產(chǎn)生良好效益并能持續(xù)經(jīng)營(yíng)后再將租金返還給農(nóng)戶，同時(shí)可基于農(nóng)戶原先所持有股權(quán)比例獲取分紅收入。據(jù)調(diào)研了解，湖南省鳳凰縣則是主動(dòng)摸索該模式的先行示范區(qū)，目前已經(jīng)取得了較好的效益。這種模式是在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，是國(guó)家關(guān)于“承包期再延長(zhǎng)30年”政策的深入貫徹，保護(hù)了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也為合作公司提供了穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)期限。

三是宅基地使用權(quán)入股。當(dāng)前農(nóng)村處于空心化的狀況，年輕農(nóng)民大多選擇外出務(wù)工，常年背井離鄉(xiāng)，家中宅基地?zé)o人顧及，嚴(yán)重浪費(fèi)了農(nóng)村的宅基地資源。以此同時(shí)，伴隨宅基地“三權(quán)分置”改革的縱深發(fā)展，逐漸放寬對(duì)宅基地使用權(quán)的限制，農(nóng)戶可以利用宅基地使用權(quán)入股。因此，在保障農(nóng)戶基本的建房需求下，可利用閑置的宅基地入股企業(yè)，為企業(yè)提供廠房或辦公樓等用地，以最大程度利用閑置的宅基地。宅基地入股，一方面，有利于提升宅基地的利用效率，有效降低公司建設(shè)用地需求；另一方面，農(nóng)戶可以作為入股公司股東獲取分紅等財(cái)產(chǎn)性收入，從而能從根本上解決農(nóng)村貧困問題。

4.探索農(nóng)地土改產(chǎn)權(quán)化運(yùn)作的PPP模式

在農(nóng)地入股運(yùn)作的三個(gè)模式中，前兩種模式較為簡(jiǎn)單實(shí)用，但缺少?gòu)?qiáng)有力的政府幫扶、缺乏以產(chǎn)權(quán)為紐帶的供應(yīng)鏈，其規(guī)模效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)均受到嚴(yán)重限制，需要實(shí)行模式創(chuàng)新。

農(nóng)地土改PPP模式是針對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)股權(quán)合作扶貧的創(chuàng)新性設(shè)計(jì)和大膽嘗試，旨在通過(guò)政府資源并吸收社會(huì)資金，帶動(dòng)農(nóng)民的自我投入與努力，形成極具鄉(xiāng)村特色的商業(yè)模式。第一，為形成穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)紐帶，確保農(nóng)戶持續(xù)性獲得財(cái)產(chǎn)性收入，可以構(gòu)建基于產(chǎn)權(quán)鏈和供應(yīng)鏈相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)扶貧PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)。政府方、農(nóng)業(yè)企業(yè)、電子商務(wù)平臺(tái)、貧困農(nóng)戶分別以資金、技術(shù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地與房產(chǎn)等方式入股成立SPV公司，并構(gòu)建線上線下的銷售網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈管理。第二，PPP項(xiàng)目公司股權(quán)配置是其項(xiàng)目治理機(jī)制的核心，受到扶貧目標(biāo)的指引，項(xiàng)目合作方之間從情理上不能完全按照市場(chǎng)同股同權(quán)原則確定股權(quán)比例和收益分配標(biāo)準(zhǔn)，但不這樣操作又與相關(guān)法規(guī)相左。為此我們建議：為保證扶貧效果，在股權(quán)初始安排時(shí)，政府或者其他幫扶方可以扶貧資金和技術(shù)等要素折價(jià)入股，將其所折價(jià)的部分股權(quán)等額讓渡給貧困農(nóng)戶，再在此基礎(chǔ)上實(shí)行同股同權(quán)。該機(jī)制的設(shè)立，既體現(xiàn)了政府和社會(huì)組織幫扶的思想，解決政府“白給”和“等靠要”問題，又有效解決農(nóng)戶股權(quán)投入資金不足、股權(quán)意思差的問題，大大激發(fā)了農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性，成功地解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾農(nóng)地土改長(zhǎng)效機(jī)制不足的歷史問題。