建設項目竣工環保自主驗收應注意的問題

邱立莉，趙俊明，劉方，敬紅，陳穎

(1.中國環境監測總站，國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012；2.上海市環境監測中心，上海 200235；3. 廊坊市生態環境局霸州市分局，廊坊 065700)

2017年7月16日，國務院印發《關于修改〈建設項目環境保護管理條例〉的決定》(國務院令682號)(以下簡稱《條例》)，正式取消了建設項目竣工環境保護驗收行政許可，改為建設單位自主驗收，自2017年10月1日起實施[1]。為貫徹落實《條例》要求，生態環境部本著責任主體不缺位、驗收內容不缺項、驗收標準不降低的原則，起草了《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》(國環規環評〔2017〕 4號)(以下簡稱《暫行辦法》)，規范了建設單位開展自主驗收的程序和標準；發布了《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》(生態環境部公告 2018年第9號)(以下簡稱《技術指南》)，規范了建設單位開展自主驗收監測的技術要求。從此，企業自驗時代正式開啟。無論對企業還是對企業委托開展驗收工作的技術服務機構，驗收都是一項責任大、難度高的工作，要從各環節做好相關工作，企業要履行好自身的主體責任，技術機構要體現出自身的服務價值[2]。

1 驗收準備階段

《條例》強化了建設項目事中事后監管要求，在企業做到“三同時”的基礎上，特別強調了設計和施工階段的要求。《暫行辦法》和《技術指南》也將建設項目在設計階段是否編制了環境保護篇章、是否落實了投資概算，在設計和施工階段是否落實了《條例》的相關要求等列入了“其他需要說明的事項”。因此，驗收準備階段從設計、施工、竣工一直持續到啟動驗收工作之前，在整個驗收準備階段要做好各階段的相關驗收工作。

1.1 設計階段

設計階段企業要做好三件事：一是委托編制初步設計環境保護篇章，確保環保設施的設計符合環保設計規范相關要求；二是核對環保設施設計規模、工藝、主要技術參數等內容是否符合環評報告書(表)及其審批部門審批決定中的相關要求；三是落實環保設施投資概算，做好資金保障工作。

1.2 施工階段

施工前，企業要將環保設施建設納入施工合同，明確施工要求和責任約束。施工過程中，企業要跟蹤關注環保設施的建設進度，保證建設資金，同時委托環境監理單位或自行監督環保設施建設情況是否符合設計要求。若存在不符合的情況，及時發現、及時溝通解決，把問題消滅在施工過程中，確保后續驗收工作得以順利開展。

1.3 竣工至調試階段

竣工后，首先企業應及時公開竣工日期，注意要保留好公開網站截屏或記錄等憑證，自證對《暫行辦法》相關信息公開責任的落實。

一是啟動驗收工作，企業首先要確定驗收操作方式，企業自己開展還是委托技術服務機構開展。如果是企業自己開展驗收，應從環保、生產等相關部門選取領導及技術能力強的人員組成驗收工作組；如果是委托技術服務機構開展驗收，要從資質、業績、專長、誠信、人員能力、背景、經驗等方面綜合評判技術服務機構的能力以及與本項目驗收工作的匹配度，再結合價格、時效等方面的因素擇優篩選。

二是要收集資料，包括環評報告書及其審批決定、環保設計資料、施工合同(環保部分)、監理報告(環保部分)、工程竣工資料等，企業或其委托的技術服務機構要對資料進行仔細研讀，對環保要求進行詳細梳理。

三是進行自查，企業或其委托的技術機構要按照《技術指南》，從手續履行情況、項目建成情況、環保設施建設情況三方面，將實際情況與環評報告書及其審批決定的要求進行逐一對照檢查。自查結果是判斷驗收工作能否進入下一步監測階段的重要前提，若存在環保設施遺漏或不符合要求應及時整改；若存在環保手續不全或不合規的應及時暫停驗收工作，補辦相關環保手續；若存在監測孔/斷面、平臺不規范等現象，應及時整改，避免影響后續監測進度。

自查手續履行情況需要特別注意重大變動手續的認定和排污許可證的申領情況。其中，重大變動的認定工作應在驗收監測工作啟動前完成，而排污許可的申領工作應依據《固定污染源排污許可分類管理名錄》的行業和實施時間而開展。

2 驗收監測階段

驗收監測是項目驗收最核心的技術工作，包括制定驗收監測方案、實施監測和檢查以及編制驗收監測報告三個階段。各階段之間聯系緊密、相輔相成，各階段的工作質量均直接影響驗收工作質量和時效。

2.1 制定驗收監測方案階段

制定驗收監測方案主要目的是明確驗收范圍，確定驗收執行標準，明確驗收監測期間工況記錄方法，確定驗收監測內容(包括點位、因子、頻次等)，確定驗收檢查內容，制定驗收監測質量保證和質量控制措施。驗收監測方案是實施驗收監測與檢查的依據，有助于驗收監測與檢查工作開展得更加規范、全面和高效，建議規模較大、工藝復雜、污染較重的建設項目編制驗收監測方案。驗收監測方案也可作為建設單位選擇驗收技術機構的招投標文件之一，驗收監測方案的編制質量可以從一定程度上反映技術機構的技術實力。

2.1.1驗收范圍的確定

驗收范圍的確定是驗收監測方案制定的基礎，驗收范圍是否合理代表著驗收工作思路是否清晰，驗收范圍確定得不合理可能會導致后續現場監測、報告編制等工作成為無用功。驗收范圍的確定一般應注意以下幾點：首先，必須以環境影響報告書及其審批決定中的建設內容為基準。在將項目實際建成情況與環境影響報告書及審批決定中內容進行逐一對照的基礎上，將“批建一致”的建設內容納入驗收范圍。其次，對于分期建成、分期投產的項目，驗收范圍應僅限于已建成調試的部分及配套設施等。最后，主體工程配套的環保設施須與主體工程同步實施，同步納入驗收范圍，不可分拆。

2.1.2執行標準的選擇

驗收執行標準的選擇是驗收監測方案的關鍵內容，標準是衡量驗收監測結果的尺子，標準選用的正確與否直接決定著驗收結論是否可信。現行行業驗收技術規范規定驗收執行標準為環評及批復標準，驗收時的現行新標準為參照標準，也就是常說的老標準驗收，新標準校核。

近年來，為了滿足日益提高的環境管理需求，新標準修訂思路不斷進步與調整，新標準在頒布實施時，就對標準頒布前已批復或建成投產的項目執行新標準的時間做好了銜接，預留了一年或兩年左右的提標改造期，并明確了現有企業執行新標準的時間，不再執行環評及批復標準，只有當環評及批復標準嚴于新標準時才執行環評及批復標準。因此，《技術指南》為了與現行新標準銜接，明確要求按照現行有效的新標準驗收，不再執行環評及批復的老標準，這是建設單位自主驗收時需要特別注意的。后續驗收技術規范修訂也應考慮與《技術指南》和行業排放標準一致，均調整為按照現行新標準驗收。

2.2 實施監測與檢查階段

2.2.1監測注意事項

建設項目竣工自主驗收監測需要特別注意監測期間工況、周邊環境質量監測、質量保證和質量控制措施。

實施監測首先要注意監測期間的工況條件，工況直接影響監測數據的有效性和代表性[3]。驗收監測應當在確保主體工程調試工況穩定、環境保護設施運行正常的情況下進行。火電、水泥、造紙、汽車、黑色金屬冶煉及壓延、電解鋁、煉油、乙烯、紡織染整、粘膠纖維、滌綸、醫療機構、制藥13個污染影響類行業驗收技術規范均有監測期間生產負荷達到設計負荷75%(水泥行業為80%)以上的要求，目前現行驗收技術規范均已列入修訂計劃，第一批汽車制造、電解鋁、水泥、造紙、石油煉制、乙烯、鋼鐵7個行業驗收技術規范的修訂稿已經公開征求意見，修訂的重點內容之一就是取消了關于生產負荷的要求，但在正式發布實施前還應按照現行行業技術規范執行，沒有行業驗收技術規范的只需如實記錄監測期間的實際工況即可。

取消了關于生產負荷的要求以后會帶來兩種情況：一種情況是企業在低工況負荷運行下進行監測，這樣會存在兩個隱患，一是無法真正檢驗環保設施處理效果[4]，同時處理效率可能無法達到相關標準或設計指標；二是無法確保高負荷運行下仍能達標排放，日常運行存在超標風險。另一種情況是有些企業仍愿意在高生產負荷的狀態下進行監測，可能超標風險增大，但監測數據更具代表性，更能反映環保設施實際處理效果。因此，大部分企業可能會選擇前者，但從長遠角度考慮，后者才是長久之計。

《暫行辦法》要求驗收意見要回應工程建設對環境的影響，因此《技術指南》確定環境質量監測為監測內容之一，驗收監測期間是否進行環境質量監測、監測因子選取原則、監測頻次確定原則是需要考慮的問題。首先是否需要進行環境質量監測要依據環境影響報告書及其審批決定中的相關要求確定，其次監測的對象要針對環境影響報告書及其審批決定中關注的環境敏感目標。監測因子僅選取驗收項目的特征污染因子即可。監測頻次的確定參照《技術指南》。

企業自驗實施后，監測期間的質量保證和質量控制是驗收監測技術機構的薄弱環節，反映在驗收監測報告中主要體現在質控章節內容缺失較多和監測數據質量差兩方面，近兩年的驗收效果評估工作中也發現了質控環節普遍薄弱的突出問題[5]，由于質控缺失導致監測結果無法支撐驗收結論，驗收有效性難以保證，將為企業帶來風險。因此，驗收監測一定要按相關標準規范要求做好質量保證和質量控制，確保監測數據真實有效，驗收結論合理可信。

2.2.2檢查內容與方法

檢查是核實環保設施落實情況的另一重要手段[6]。依據《暫行辦法》，環境保護設施是指防治環境污染和生態破壞以及開展環境監測所需的裝置、設備和工程設施等。除去設施調試運行效果需要監測結果反映外，環保設施的其他方面均需要通過檢查來反映，一般包括四類。第一類是環境風險防范設施，如防滲工程、事故池等；第二類是排放口，主要檢查排放口的規范化及在線監測裝置安裝情況；第三類是“以新帶老”工程，如改造、拆除舊裝置等；第四類是其他工程，如生態恢復、綠化工程等。通過現場踏勘、拍照、測量、資料核對等方法進行檢查。

2.3 編制驗收監測報告階段

驗收監測報告是支撐驗收工作的最重要的技術支持文件。因此，驗收監測報告質量直接關系到驗收工作效果，特別應注意對監測結果的評價和檢查結果的表達，其將直接影響得出的驗收結論。

2.3.1監測結果評價與表述

監測結果評價是整個驗收監測報告的核心，做好驗收監測結果評價至關重要。首先要保證評價標準使用正確，相關要求可參見本文2.1.2。其次，評價結果的規范表達也很重要，直接體現了編制人員和機構的基本水平和能力，規范表達的基礎是準確把握標準限值的確切含義，包括最大值、平均值、實測值、折算值、范圍值等，必須對環境監測技術規范和相關標準理解準確清晰才能做出規范的監測結果表達。

監測結果中污染物排放總量的核算與評價是容易出現問題的環節。需要注意的是，排放總量的計算應取監測期間污染物平均排放濃度，而不應取最小值或最大值。如果核算結果發現總量超標，應結合環評及設計文件查找原因。若排放濃度超過環評預測值，應進一步優化環保設施，提高處理效率；若排放濃度已達到設計處理效果，但排放總量仍超標，應咨詢環評單位及原環評審批部門，屬于重大變動的，應重新報批。

2.3.2檢查結果表述

不同建設項目環保設施檢查結果的表述都不盡相同，應根據項目特征，分清主次、突出重點。如石化項目環境風險高，應重點表述環境風險防范設施檢查結果，按照水環境風險防范設施、大氣環境風險防范設施等對照環境影響報告書的要求逐一表述實際落實情況，并附上必要的支撐材料，如隱蔽工程施工圖件材料等。

3 后續驗收工作階段

3.1 形成驗收意見“別踩線”

形成驗收意見的程序和方法可簡可繁可略，但核心是逐一對照是否涉及《暫行辦法》列出的九種不合格情形，千萬“別踩線”。在九種不合格情形中，第三種發生重大變動未重新報批環境影響報告書和第八種驗收報告基礎資料數據明顯不實，內容存在重大缺項、遺漏，或者驗收結論不明確、不合理的情形是比較容易“踩線”的。

首先，對于重大變動的界定，由于目前重大變動清單覆蓋行業不全，加之國家尚無明確的建設項目重大變動認定程序和要求，漏報、瞞報的現象普遍存在，是形成驗收意見最容易“踩線”的情形之一。

其次，由于企業對于驗收內容存在重大缺項、遺漏的認識不夠，為企業提供技術服務的驗收機構水平參差不齊，往往會出現主要污染源和主要污染物遺漏未測的情況下卻驗收合格的現象，驗收效果評估工作中發現此類問題較為突出，也是最容易“踩線”的情形之一。

3.2 編制說明事項“別隱瞞”

建設項目竣工環境保護自主驗收制度和技術體系的主要設計思路是明確責任劃分，對配套建設的環保設施進行驗收是企業的責任，環保設施運行效果是驗收監測報告的主要內容。但環保設施以外的其他措施，如防護距離內居民搬遷等應屬于政府相關部門的責任，企業應在其他說明事項中如實詳細說明，無須隱瞞。屬于其他說明事項未落實完成的，不影響項目驗收合格。這樣既履行了自己的責任，又記錄了項目驗收時其他要求的落實進展狀況。

3.3 信息公開與填報“別忽視”

在驗收過程中，企業具有主動進行信息公開的責任，做好信息公開工作需準確把握公開時間、內容和渠道的相關要求。

首先，要注意驗收公開時間節點及公開內容。其次，要注意公開渠道必須是便于公眾知曉的方式，如網站、電視、報紙等，不可以是內網、特殊權限網站、有收費查看要求等不便于公眾知曉的方式。最后，登錄全國建設項目竣工環境保護驗收信息平臺填報相關信息不容忽視。信息平臺就是監督的窗口，信息填報的完整性與準確性直接反映了企業的責任主體意識和驗收工作質量，因此平臺填報“別忽視”才能為自主驗收工作畫上圓滿句號。

4 結論

建設項目竣工環境保護自主驗收是一項專業技術要求較強的工作，也是一項責任重大的工作，企業要熟知相關法律、法規、規章等制度要求，為企業提供技術服務的機構也要準確掌握相關標準、規范等技術要求，共同履行好每一項程序要求，做好每一個技術細節，才能讓企業完成好自主驗收工作，履行好驗收的主體責任。