當前環評制度實施中存在的問題及建議

李翠平(山東省泰安市生態環境局肥城分局，山東 肥城 271600)

0 引言

環境影響評價是約束建設項目與規劃環境準入的法制保障，也是在發展中守住“綠水青山”的第一道防線，為協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護發揮著重要作用。環境影響評價制度的實施，有效強化了生態環境部門對建設項目的規范管理，從源頭上預防控制了因建設項目引發的環境污染和生態破壞行為。但是，基層在建設項目環境影響評價制度執行中發現仍然存在諸多需要解決的問題。

1 環評制度執行中存在的問題

1.1 基層能力不強影響執行效力

環評審批涉及產業政策、選址合理性、限批政策、防控措施、環保法律法規、總量控制等多方面內容，專業技術要求高，政策變化快，環境質量標準、排放標準多，環境因素影響復雜，環評審批工作中面臨很多技術上的困難。特別是黨的十八大以來，各級推進行政審批制度改革，提倡簡政放權，優化審批流程，生態環境部門也將工作重心從事前審批轉向事中、事后監管。生態環境部印發的《關于2019年環境影響評價和排放管理工作要點》提出，“加強對環評文件的復核，切實加強環評文件質量管理，對發現的突出問題集中予以曝光”。對環評審批隊伍專業要求之高，政策變化之快，政策標準之多，環評質量要求之精準，使當前環評審批人員專業水平相對較低，人員技術力量薄弱的基層，面臨環評審批質量和時效保障上的困難。尤其在環評審批權限大量下放、部分地域實施“市縣同權”后，基層環評審批工作業務量劇增，承接能力面臨較大考驗。

1.2 環境影響評價與排污許可制度未能有效銜接

環境影響評價制度以及排污許可制度均是環境污染防控的必要手段，兩者的防控目標是一致的。環境影響評價制度不僅是建設項目的準入門檻，也是該建設項目申請排污許可的基礎；排污許可是建設單位在建設項目運營期間合法排污的依據，同時也是落實環境影響評價制度的重要保障，二者之間存在著相輔相成、互為補充的關系。但從現有的制度規范上看，但在實際操作中，兩者之間的銜接難度較大，執行較為困難，兩者之間尚未形成良好的互動、合作關系，環境影響評價制度和排污許可制度還是“兩條腿”走路，各行其是，并未真正得到有效地結合、形成合力，各自的監管職能并未得到最大化發揮，尤其是對建設項目環評提出的污染源管理要求實現較為困難。導致排污許可證與環境影響評價相脫節的原因主要是兩者在管理階段、管理規范、核算方法等方面存在著較大差別。比如：前者側重的是事前預防，通過環境影響預測的手段，提出可行的污染治理措施，因此環評對污染源的核算主要是參考建設項目的設計方案進行，而且執行最大化原則。而后者側重的是事后監管，且排污許可證對污染源的核算要更加真實，若是參考環評中按照理論產能核算出的污染源數據來頒布排污許可證，則其結果并不能真實反映建設單位的排污情況。兩者之間較難進行緊密結合。

1.3 環評污染防治措施與實際脫節

新《環境影響評價法》不再強制要求由具有資質的環評機構編制建設項目環境影響評價文件，規定：建設單位既可以委托技術單位為其編制環境影響評價文件，如果自身就具備相應技術能力也可以自行編制。這一規定目的是增強建設單位對其建設項目環境影響評價文件的主體責任，但實際上建設單位由于急于推進建設項目進展，過于依賴第三方“包辦服務”，而有些環評單位責任心差、能力水平不高，為了自身經濟利益，把控往往有失水準，資料依靠建設單位提供，省略必要的調查核實工作，導致環評基礎數據“失實”，環評文件粗制濫造，從而推算出不準確的污染數據，無法確保環境影響評價文件內容的真實性、客觀性、全面性和規范性。環評結論不正確，也就不可能提出科學有效、切實可行的污染物防治措施。還有一種情況，明知項目“不可為而為之”“第三方”為了更多招攬項目服務，對一些選址、布局、規模等明顯不符合環境保護法律法規、不符合產業政策、不符合環保審批原則的建設項目進行包裝規避、甚至造假，導致環境影響評價結論離譜，污染防治措施純屬應付，或成為“聾子的耳朵”，更談不上實現對污染物的真正有效處理，致使建設項目增加了污染負荷。

1.4 未批先建、未驗先投現象依然存在

在基層部分企業建設項目有的未經環評審批，有的未采取環保治理措施，即擅自投入生產，管理粗放，對局部環境造成一定危害。而這類企業往往營業執照和稅務登記等手續卻是齊備的，在持證“合法”地進行生產經營。其主要原因是，一部分微小企業、個體戶、小作坊因為自身認知有限，確實不知道有些項目是需要辦理環評手續的，認為只要辦了工商、稅務手續就可以了；還有部分企業拿到建設項目環評批復后，“三同時”制度未得到落實，即匆忙生產，把驗收拋之腦后，長期以試生產為幌子，因達不到驗收標準，不能或不敢進行建設項目竣工環保驗收，環評制度的有效性得不到保障，有的建設項目建成后十幾年甚至更長時間未經竣工環保驗收，成為了“老污染源”，不僅污染防治措施未得到落實，也給基層環境監管帶來成倍的困難。

2 強化建設項目環評工作的措施和建議

做好建設項目的環境影響評價工作，是源頭把控環境污染的重要關口，是守住“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”環境管控的要求。因此，“環評法”在執行過程中遇到的問題，必須研究措施加以解決。

2.1 要加強能力建設，提高基層執行能力

履行好國家賦予基層生態環境部門環境監督管理的職能，是做好生態環境保護，守護生態紅線的關鍵所在。環評審批工作作為新上建設項目預防污染的前沿陣地，決定了必須要求相關人員具備有較高的素質和能力，有過硬的專業知識并熟知生態環境保護政策要求。因此，要進一步加強基層人員的配置，加強對審批人員的業務培訓與指導，通過業務培訓和職業操守教育，不斷提高環評審批人員的思想政治素質、業務工作能力、職業道德水平，以適應新形勢下環境管理的新需要，確保所批建設項目控得住污染，經得住實踐的考驗、時間的檢驗。

2.2 加強環境影響評價與排污許可證的銜接

首先進一步完善環境影響評價與排污許可的銜接制度。目前，不同的污染源其測算方式及數據管理各不相同，污染源本身又存在著種類多、范圍廣的特點，多套數據不便于規范監管，建議對相關數據及技術規范進行統一化管理。同時圍繞排污許可制度，簡化其他不必要的行政許可和審批制度，優化審批程序及范圍，實現兩制度的有效銜接。

其次，生態環境部門要將排污許可證作為落實固定污染源環評文件審批要求的重要保障，嚴格建設項目環境影響評價文件的審查審批，認真核定建設項目的各項基本信息，同時依據國家或地方環境質量標準、污染物排放標準和總量控制要求，嚴格核定與污染物排放相關的主要內容。建設項目在發生實際排污行為之前，排污單位應當按照國家環境保護相關法律法規以及排污許可證申請與核發技術規范要求申請排污許可證，不得無證排污或者不按證排污。建設項目無證排污或者不按證排污的，建設單位不得出具該建設項目驗收合格的意見。排污許可證執行報告、臺賬記錄以及自行監測執行情況等作為監管的主要內容和開展建設項目環境影響后評價的重要依據。

2.3 要加強對環評文件編制質量的監管

建立健全以環評質量為核心、以監督為保障的監管機制，多措并舉強化對建設項目環境影響評價文件質量的監管，通過采取加強日常監督檢查、依法依規從嚴查處、推進信用管理、推動社會監督和輿論宣傳等多種方式，全面加強環評文件質量監管，對違法違規行為形成有效震懾。要不折不扣、堅決落實生態環境部《關于嚴懲弄虛作假提高環評質量的意見》的要求，一旦發現建設單位環評文件存在弄虛作假、粗制濫造等嚴重質量問題，要依法對建設單位、環評編制單位進行處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任，并禁止從業，形成對違法違規行為的震懾。倒逼建設單位和環評編制單位將環評文件質量作為生存發展的“生命線”，推動環評文件編制全過程質量控制，確保客觀公正科學，讓其真正發揮污染源頭預防作用。

2.4 要加強建設項目違法懲處力度

建設項目一旦審批便納入環境監管臺賬，實行“互聯網+監管”動態管理，將項目所有全部信息納入其中，并隨時對其內容進行動態更新，使建設項目狀況一目了然。強化部門聯動，加強對建設項目事中、事后的監管，持續保持環境監管執法高壓態勢，加大對違反環評、“三同時”制度的查處力度，重點針對環評及批復的環保措施、管理制度落實情況、排污許可制度的執行情況等方面。對污染防治設施建設不到位強行生產、長期不驗收的項目，堅決依法依規予以處罰和停產整頓；對消極整改，長期超標排放或超總量排放污染物的，視情節予以停產整頓或關閉。同時建議創新環境監管方式，推廣“環保管家”、“環境醫院”、“環境顧問”等新型“第三方”服務模式， 進一步推進環境治理的“市場化、專業化、產業化”，為企業建設項目進行把脈問診，并“對癥下藥”提出全面系統、切實可行的解決方案，指導、督促企業建設項目達到環境保護要求。

3 結語

建設項目環境污染問題的“癥狀”反映在空中、河中、地下以及人們的感官上，其“癥結”根源在于企業的生產車間中。毋容置疑，抓好建設項目環評工作、把好建設項目準入關，是防污染第一道防線，也是減存量的關鍵環節。因此，加強基層專業人員的優化配置，提高環評審批關鍵環節的把控，嚴懲粗制濫造、弄虛作假提高環評質量，強化執法監督監查和不斷完善環保法律法規要求，對于做好當前生態環境保護工作，打贏污染防治攻堅戰，顯得尤為重要。