社保征管體制改革對國庫監(jiān)管的影響

范妮娜 矣建華 尹國君 陳藝 李瀟月 楊韻

摘要： 2018年國稅地稅機構(gòu)合并后，明確了基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社保費劃歸稅務(wù)部門全責(zé)征收入庫。為分析和研究社保資金征管體制改革后國庫如何更好地發(fā)揮監(jiān)管職能，本文借鑒美國、英國、新加坡社保資金監(jiān)管相關(guān)經(jīng)驗，分析了征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)后對國庫監(jiān)管工作的影響，發(fā)現(xiàn)目前社保資金監(jiān)管存在制度不健全、系統(tǒng)建設(shè)不完善、預(yù)算管理不規(guī)范等問題。本文繼而提出健全立法體系、完善國庫制度建設(shè)、加快“費改稅”進程、加快征繳系統(tǒng)信息化建設(shè)、構(gòu)建符合中國國情的社保資金監(jiān)管體系的措施和建議。

關(guān)鍵詞： 社保征管? 改革? 國庫監(jiān)管? 影響

一、基本情況

21世紀(jì)以來，我國社會保險制度不斷完善，由養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)五大險組成的社會保險體系基本建立。2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》出臺，正式明確社保費由國稅地稅合并后的稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。《國稅地稅征管體制改革方案》決定從2019年1月1日起社保費將由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

改革前，我國社保費征繳機關(guān)有稅務(wù)部門和勞動保障行政部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)雙主體，征繳模式有社保全責(zé)征收、稅務(wù)代征、稅務(wù)全責(zé)征收、社保稅務(wù)按險種分別混合征收四種，形成“雙主體、四模式”。導(dǎo)致我國社保費征管政策和力度不統(tǒng)一，社保統(tǒng)籌地區(qū)間不平衡，社保繳費基數(shù)不透明、不規(guī)范，全國統(tǒng)籌難，跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)劑基金困難，基金使用管理監(jiān)督檢查部門職責(zé)不明確，基金投資保值增值保障機制不健全，保費征收效率低，監(jiān)督管理不力等問題。

此次社保費征管體制的改革，不僅從政策層面確定了稅務(wù)部門在社保費征收中的唯一主體地位，也對各地多樣的征收模式進行了歸并與統(tǒng)一。將有效改變目前的征收模式，提升社保費的征收效率，為改進和提高我國當(dāng)前社會保險資金的監(jiān)管方式、效率等提供了機遇。

二、國內(nèi)外社保資金監(jiān)管模式對比

（一）當(dāng)前中國與美國、英國、新加坡社保資金監(jiān)管的比較

通過表1可以看出，美國、英國、新加坡社保資金監(jiān)管特點，結(jié)合我國目前社保資金的監(jiān)管現(xiàn)狀，還存在許多不足：一是現(xiàn)有的法律法規(guī)執(zhí)法剛性不足，社保機構(gòu)沒有法律強制執(zhí)行力。二是監(jiān)管過于依賴行政手段。然而行政監(jiān)督是我國計劃經(jīng)濟時代遺留的慣例，這種監(jiān)管模式隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，其自身固有的缺陷所引發(fā)的問題在眾多領(lǐng)域已越來越明顯。三是部門溝通協(xié)作機制不順暢。社保費的征繳管理涉及社保、財政、銀行、稅務(wù)等多個部門，部門之間協(xié)調(diào)難度較大，具體表現(xiàn)為部門之間不能及時共享信息。四是各部門職責(zé)不清容易受掣肘。盡管我國2010年頒布的《社會保險法》進一步規(guī)定了金融、財政、人社等部門的社保基金監(jiān)督職能，但對于監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)劃分仍然不夠明確，以致出現(xiàn)多重管理或管理空缺、監(jiān)督管理效率低下等現(xiàn)象。五是信息不透明，缺乏社會輿論監(jiān)督，僅依靠媒體不定期地公布少量不成系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)。

（二）國庫參與社保資金監(jiān)管的必要性、迫切性

1.現(xiàn)行法律法規(guī)明確國庫對社保資金負(fù)有監(jiān)管義務(wù)。2015年《預(yù)算法》第五條明確社會保險基金納入預(yù)算。2011年《社保法》明確社保資金納入預(yù)算，通過預(yù)算實現(xiàn)收支平衡，按統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算，按社保項目分別編制。依據(jù)《中華人民共和國國家金庫條例》規(guī)定，國庫作為負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出的專門機構(gòu)，法律賦予了國庫監(jiān)督財稅部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算收支的權(quán)利和義務(wù)。

2.國庫在社保資金監(jiān)督制衡體系完善中不可或缺。《保險法》和2016年5月頒布實施的《全國社會保障基金條例》構(gòu)建了我國當(dāng)前社保資金監(jiān)督框架。但我國當(dāng)前的社保資金監(jiān)督制衡體系不夠科學(xué)，相互制衡的治理結(jié)構(gòu)不夠完善，基金使用管理“亡羊補牢”式監(jiān)督，缺乏動態(tài)實時監(jiān)管。國庫作為國家預(yù)算收支的具體執(zhí)行者，對社保資金的監(jiān)督是最直接、實時、逐筆、動態(tài)的，因而也是最為及時和有效的。

3.征管體制改革需要國庫發(fā)揮更為積極的作用。本次國稅地稅征管體制改革，明確了社保費征收、劃轉(zhuǎn)職責(zé)，將有助于構(gòu)建高效統(tǒng)一的稅收征管體系，增強政策透明度和執(zhí)法統(tǒng)一性，有力促進現(xiàn)代化經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。面對改革，國庫需要重新定位，充分發(fā)揮職能作用，順應(yīng)改革趨勢，堅持以人民為中心促進職能轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)理國庫水平，推動國庫業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建更加完善的國庫服務(wù)、監(jiān)管體系。

三、當(dāng)前國庫參與社保資金監(jiān)管存在的困難及問題

（一）制度不健全，導(dǎo)致國庫對社保資金監(jiān)管缺位

1.制度不完善，導(dǎo)致國庫部門處理退費業(yè)務(wù)“無章可循”。根據(jù)稅總發(fā)〔2018〕180號文的規(guī)定，社保費退付采取稅務(wù)機關(guān)受理核驗，人力資源社會保障部門或醫(yī)療保障部門退還的方式，將退費金額從財政專戶劃撥至人社或醫(yī)保部門的社會保險基金支出戶進行退付。但稅總發(fā)〔2018〕180號文中“三、退付流程”部分中并未對國庫處理退費業(yè)務(wù)流程進行詳細(xì)描述，導(dǎo)致國庫執(zhí)行困難。

2.制度建設(shè)滯后，國庫履行監(jiān)督職責(zé)依據(jù)不足。國庫對經(jīng)收處進行檢查時的主要依據(jù)為《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法（中國人民銀行令[2001]第1號）》（以下簡稱一號令），但一號令未對經(jīng)收處被動延壓情況作出明確規(guī)定，造成國庫檢查人員無法對該類問題進行定性。稅總發(fā)〔2018〕180號文中明確規(guī)定“……社會保險費暫采取經(jīng)國庫經(jīng)收處“待結(jié)算財政款項”科目下設(shè)立“待報解社保費”專戶匯總后繳庫的方式。……稅務(wù)機關(guān)按日匯總，開具稅收繳款書通過橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)繳入國庫，當(dāng)日結(jié)清本科目專戶。”但實際執(zhí)行過程中，由于稅局發(fā)起扣款指令的頻率不固定，無法做到“當(dāng)日結(jié)清”。如云南省某縣信用社2019年2月26日至3月6日“待報解社保費”賬戶余額48350.00元滯留長達10天，稅務(wù)部門才發(fā)起扣款指令上繳國庫。

（二）各方系統(tǒng)功能不完善，不利于國庫履行監(jiān)管職能

1.數(shù)據(jù)信息共享方式落后，致使社保資金劃轉(zhuǎn)難。社保費征收管理工作改革后收支分離，財政部門劃款主要依靠稅務(wù)部門人工傳輸?shù)臄?shù)據(jù)。由于改革初期運行機制不暢，財政部門對社保費收入、余額情況掌握不準(zhǔn)確、不及時，加之稅總發(fā)〔2018〕180號文未明確改革后國庫社保庫款戶月底是否允許留有余額，導(dǎo)致國庫“待劃轉(zhuǎn)社保費”賬戶月底持續(xù)留有余額。2019年1至9月，云南省全轄各級國庫“待劃轉(zhuǎn)社保費”賬戶累計留有余額14.61億元①，月均留有余額1.62億元。其中最為突出的是4月，由于受到社保費劃轉(zhuǎn)職責(zé)剛剛分離財政未能及時履行劃轉(zhuǎn)職責(zé)，導(dǎo)致當(dāng)月國庫“待劃轉(zhuǎn)社保費”賬戶留有余額高達10.25億元，最低為3月0.20億元（詳見圖1）。

2.銀行機構(gòu)系統(tǒng)信息化建設(shè)滯后，資金入庫時間過長。調(diào)查顯示，在云南省社會保險資金經(jīng)收銀行中，農(nóng)行收到稅務(wù)推送的批扣數(shù)據(jù)后，平均要在20天才能完成批扣繳庫，農(nóng)商行約6天。由于銀行機構(gòu)社保資金信息化建設(shè)滯后無法與人社、財政互通、互享，導(dǎo)致社保資金從核定、申報到實際入庫時間較長。

（三）其他因素，導(dǎo)致國庫對社保資金監(jiān)督疲弱

1.預(yù)算管理各部門之間約束不夠，國庫監(jiān)管乏力。《中國人民銀行法》《國家金庫條例》和《預(yù)算法實施條例》賦予了國庫辦理國家預(yù)算收支業(yè)務(wù)及監(jiān)督的職責(zé)。但社保費納入預(yù)算內(nèi)資金管理后，財政部門年初預(yù)算中未涉及該項資金，國庫只能按財政出具的憑證辦理，對其合規(guī)性、合法性無從監(jiān)督。

2.社保資金改革尚未完全到位，實際仍屬稅務(wù)代征收性質(zhì)。此次改革僅僅是將社保費征收職能劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)，但并未實質(zhì)改變社保資金的核定、管理模式。目前，社保資金征收依然是稅務(wù)根據(jù)社保核定的應(yīng)征清冊，再通過稅務(wù)征收后繳入國庫。

四、意見建議

（一）健全社保資金監(jiān)管的立法體系建設(shè)，完善國庫制度建設(shè)

社保費監(jiān)管作為社會保障系統(tǒng)工程的一部分，涉及范圍廣、內(nèi)容多，只有完善立法建設(shè)，才能加快社會保障工作全面法制化進程。同時，完善現(xiàn)有國庫監(jiān)督工作的規(guī)章制度，結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展的新形勢，樹立“內(nèi)控優(yōu)先”的思想。在新業(yè)務(wù)開展前期及時制定配套的規(guī)章制度和操作規(guī)程，同時根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要和變化，適時進行修訂和完善，確保制度建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展同步推進。

（二）各方協(xié)作加快“費改稅”進程

實現(xiàn)真正意義上的“費改稅”，而不是當(dāng)前“費的性質(zhì)，稅的運作”模式。費改稅一是稅務(wù)擁有全面的企業(yè)信息及個人收入情況，在核定所得稅時即能準(zhǔn)確核定社保繳費基數(shù)，保證足額征收，應(yīng)收盡收。二是有利于規(guī)范收入來源渠道，增強籌資的強制性，強化社會保險金的征收力度。三是以稅收形式籌集社會保險資金，便于建立“收支兩條線”預(yù)算管理模式。

（三）加快社會保險資金征繳監(jiān)管信息化建設(shè)

將建立綜合性的社保資金管理平臺擺放在首要位置，人力資源和社會保障行政管理機構(gòu)、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)以及財政、審計、代理銀行等部門應(yīng)聯(lián)合建設(shè)社會保險管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，資源整合與共享，提高征繳效率，進而提高監(jiān)管效率。

（四）明確各方職責(zé)，齊抓共管，構(gòu)建適合中國國情的社保資金監(jiān)管體系

社保資金監(jiān)督是一個系統(tǒng)的管理工程，需要各部門各司其職，齊抓共管，需要全社會全方位地進行監(jiān)督，才能取得良好效果。建議進一步明確國庫、財政、稅務(wù)、人社等相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，全面提升社保資金監(jiān)督管理和服務(wù)水平，不斷創(chuàng)新完善社保資金監(jiān)管機制，共同打造適合中國國情的社保資金監(jiān)管體系。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：國庫統(tǒng)計分析子系統(tǒng)。

范妮娜供職于中國人民銀行昆明中心支行;矣建華供職于中國人民銀行玉溪市中心支行;尹國君、陳藝供職于中國人民銀行德宏州中心支行;李瀟月供職于中國人民銀行臨滄市中心支行;楊韻供職于中國人民銀行昭通市中心支行