公共政策的合法性基礎

2016-05-26 08:18:56李黎

商 2016年11期

李　黎

公共政策的合法性基礎

李黎

摘要：公共政策作為現代社會治理的工具，其合法性建立在戰略理性、價值理性、工具理性、公共理性四者統一的基礎上。公共政策的合法性，有助于增進人民幸福，維護公共部門公信力，實現社會良善發展。本文從公共政策的前瞻性、時限性、權威性和民主性出發，分析了公共政策的合法性基礎。

關鍵詞：公共政策；合法性；公共部門

一、公共政策合法性的內涵

馬克斯·韋伯最早對合法性問題進行了系統的研究，將合法性分為三種：對傳統習俗和價值的追隨、對卡里斯馬的景仰以及對法律權威的服從。他認為，“合法性”是一種工具理性，是統治者為實現統治權威，而使公民對其產生的一種信仰，這種信仰是對統治者的承認。盧梭以“人民主權”理論為基礎，最早提出了政治合法性。他指出，“既然強力并不能產生任何權利，于是便只剩下來約定才可以成為人間一切合法權威的基礎”①。在盧梭看來，政治合法性代表著“公意”，是全體公民的意志。阿爾蒙德認為，“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威就是合法的②”。所以，公共政策要實現“合法”，應具有權威性，得到公眾內心自愿的承認。此外，合法的公共政策是以前瞻性和時代性為前提產生。因此，本文所指公共政策的合法性包含四個方面：政策的前瞻性、政策的時限性、政策的權威性和政策的民主性。

二、公共政策的合法性基礎

(一)以前瞻思維構建戰略理性

公共政策對社會的穩定發展，起著至關重要的作用。在進行公共管理活動的過程中，政策制定者要在理性分析的基礎之上，運用戰略思維和前瞻性思維，制定公共政策。所謂“不謀全局者，不足謀一域，不謀一世者，不足謀一時”。公共政策具有動態性和復雜性，對公共政策制定者戰略眼光和戰略思維能力的培養，有助于對問題做到超前設想和思考。政策制定者作為公共部門工作人員，擁有與其職位相稱的權力和職責。公共政策的制定、執行、監督、評估的全過程，代表其身份和職權義務。政策制定者的前瞻性意識和戰略意識，有助于及時對社會發展態勢做好科學研判，從戰略和全局的高度看待政策問題，做到理性分析。通過公共部門合理行使公共權力，為人民謀利益，維護社會穩定和安全，實現公共利益最大化。

公共部門工作人員在進行決策前，需要對政策信息進行收集、傳遞和加工處理。其間需要與群眾進行溝通，接收群眾對政策的反饋信息，做到及時回應，努力建設效能政府。然而，政策本身的明確性與具體性、公眾對政策的理解偏差、信息傳遞過程中出現的“溝通漏斗”現象等因素，影響著政策資源的交換。因此，戰略性思維要求公共部門工作人員對政策信息進行分類處理、綜合提煉，提高工作態度和專業化水平，從而加強各部門間的溝通協調，加強公共部門與群眾的互動，消除“信息孤島”現象，減少因信息溝通不暢引發的政策問題。在當今互聯網時代，公共部門要抓住契機，合理利用大數據，同時，開展“互聯網+戰略”行動計劃，制定優質高效的公共政策。雖然政策制定需要群策群力，但是最終決策權仍然取決于公共部門。公共部門領導者從民本性和責任性出發，在進行前瞻性思考、理性分析問題的基礎上，樹立“卡里斯馬”形象，有助于建立公共部門和群眾間的信任關系，營造良好的政治生態，維護公共部門公信力。

(二)以時間效應平衡價值理性

公共政策的發展演變具有時代性，在某個時代被認為是合法的公共政策，放在另一個時代，卻不一定是合法的。要用發展的眼光看待公共政策，明確政策所處時代的特殊性，不可用“時代意見”抹殺“歷史意見”③。“每個時代都曾抱有許多隨后的時代視為不僅偽誤并且荒謬的意見；這就可知，現在流行著的許多意見必將為未來時代所排斥，其確定性正像一度流行過的許多意見已經為現代所排斥一樣”④。公共政策具有時間效應，隨著時間的推移而不斷發展演變。生育政策作為影響我國基本公共服務的一項公共政策，從2001年計劃生育基本國策“提倡一對夫婦生育一個子女⑤”，到2013年“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子⑥”的單獨二胎政策，再到2015年“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子⑦”的全面二胎政策，以時限性印證了政策的合法性，政策價值通過其所處的時代體現。在2001年《中華人民共和國人口與計劃生育法》頒布后，一直到2013年單獨二胎政策實施前，按照國務院2002年頒布的《社會撫養費征收管理辦法》，對于不符合生育政策、超生的公民，實行行政收費。直至2014年底，出現了對社會撫養費的“廢止之爭”。由此可見，政策隨著時間的推移而不斷地發展變化。若以15年前的眼光看待現今的“全面二胎”政策，則該政策并不屬于“合法”的公共政策范疇。因此，以“歷史意見”評價當下時代的公共政策，政策并不具有任何價值。只有將公共政策置于適合其生長的環境之中，才能體現政策的適用性和合法性。

(三)以法律權威彰顯工具理性

工具理性是“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的⑧”。公共政策作為公共部門治國理政的工具，要靠法律賦予權威性，以法治為基礎，彰顯工具理性精神。法律是治國之重器，良法是善治之前提。公共政策必須是公正的，能夠代表“公意”。政策源于公民，才能適用于公民，得到公民的支持與接受，這種支持和接受通過法律法規實現。對公共政策的遵守，不僅僅來自于公民的表象行為，更在于公民內心對政策的自覺承認和認同。“強力并不構成權力……人們只是對合法的權威才有義務服從”⑨。法治現代化進程中的公共政策，需要以法治精神為基石，從政策制定者對法律的認知層面，培養法治意識，提高公共政策的法治化水平，推進法治現代化建設。良好的公共政策方案，是公共部門、公民、社會組織等治理主體在法治精神的引導下，進行相互博弈，最終達到利益平衡、實現公共利益最大化的過程。

“親情、人情是中國社會生活的典型特征，但親情、人情對公權領域的滲透必然導致公權力的扭曲。⑩”我國傳統社會是“人治”社會，人情重于法律。某些公共部門工作人員缺乏法治意識，有法不依，認為官大于法，基于“人情關系”而滋生了腐敗的溫床。公共部門領導者作為公共政策的最終決策者，必須做好法治思想建設，提高自身執政能力。政策制定者在政策運行過程中，合理運用法治思維和法治方式，有助于建設法治社會，全面推進依法治國，實現社會公平正義。因此，公共部門工作人員要不斷深入學習，與時俱進，充分發揚法治精神。以法治的價值觀為基礎，以信息化為支撐，做好公共政策的法治化建設。

(四)以民主參與弘揚公共理性