屠宰企業豬肉水分超標行政處罰問題的探討分析

王小雷

（新鄉市動物衛生監督所，河南 新鄉453000）

屠宰企業一頭連著養殖，一頭連著餐桌，對豬肉質量安全起著承上啟下的把關作用。通過對屠宰企業開展豬肉水分抽檢，能督促企業落實企業主體責任，嚴格實施肉品品質檢驗，對于提升豬肉質量，打擊生豬注水等違法行為發揮著積極作用。但在實際執法實踐中，畜牧部門在辦理豬肉水分超標案件時，面臨著適用法律不明確，界定不清晰，貨值認定模糊等問題。筆者結合部分市縣辦理的豬肉水分超標案件，對其中涉及的處罰情形進行梳理總結，分析了適用法律的合理性和可行性，以供同行參考。

1 行政處罰面臨的問題

1.1 適用法律不明確

對于豬肉水分檢測超標的，如何處罰，有關法律法規等并沒有明確規定，也沒有具體的法律原文和引用條款。國家強制性標準《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）規定：豬肉的水分含量不得超過77%。《中華人民共和國標準化法》第二條規定：強制性標準必須執行，不符合強制性標準的產品、服務，不得生產、銷售、進口或提供。同時第三十七條規定：生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準的，依照《中華人民共和國產品質量法》等法律、行政法規的規定查處。然而《生豬屠宰管理條例》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱“農產品質量安全法”）等法律法規都沒有對水分超標處罰的具體規定，基層執法部門在辦理此類案件時往往無從下手。

1.2 貨值認定不清

執法實踐中發現，豬肉經抽檢水分超標的，對于貨值的認定沒有明確規定。比如抽檢10 份豬肉，來自于不同的養殖場（檢疫證不同），如果10 份豬肉中有3 份水分超標，貨值是按檢疫證上的生豬頭數計算，還是只能代表3頭生豬，目前沒有明確的抽檢技術規范和標準可參照。若貨值按照3 頭計算，則起不到對企業的打擊震懾，若按照抽樣基數計算，又沒有法律依據或技術支撐，當事人一旦采取行政復議、訴訟等行政救濟途徑，執法部門將處于被動局面。

2 適用法律探討

2.1 生豬屠宰管理條例

一是可適用《生豬屠宰管理條例》第二十五條第一款“屠宰生豬不符合國家規定的操作規程和技術要求”之規定進行處罰。此處的“國家規定的操作規程和技術要求”包括生豬屠宰有關法律法規、農業部公告以及屠宰產品質量、加工技術、生產管理等國家強制性標準。《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）關于“豬肉水分含量不得超過77%”的規定就屬于國家強制性技術標準，因此，對于水分超標的可以依據《生豬屠宰管理條例》第二十五條進行處罰。二是可適用《生豬屠宰管理條例》第二十六條“生豬定點屠宰廠（場）出廠（場）未經肉品品質檢驗或經肉品品質檢驗不合格的生豬產品的”之規定進行立案處罰。《中華人民共和國農業農村部公告第10號》規定“生豬定點屠宰廠（場）應當按照國家規定的肉品品質檢驗規程進行檢驗。檢驗內容包括健康狀況、傳染性疾病和寄生蟲病以外的疾病、注水或者注入其他物質等”。此處對“注水”的檢驗，應當按照《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）以及《鮮、凍片豬肉》（GB/9959.1-2001）中關于豬肉水分77%的標準實施。因此對于豬肉水分超標的，可視為肉品品質檢驗不合格，產品已經銷售的，可依據《生豬屠宰管理條例》第二十六條進行處罰。

2017 年7 月15 日，河南省畜牧局對新鄉輝縣市風云食品有限公司監督抽檢了12份豬肉樣，經檢測有2份豬肉樣水分含量分別為77.7%和78.5%，超過國家水分限量標準。輝縣市畜牧局依法立案查處，并依據《生豬屠宰管理條例》第二十六條作出“沒收違法所得2 865.8 元、處貨值2.5倍罰款、對負責人罰款1.5萬元，總計25 030.3元罰款”的處罰決定。在該案中，違法貨值是按照2頭生豬的市場價格進行計算的。

2.2 農產品質量安全法

《農產品質量安全法》第三十三條第五款規定“不得銷售其他不符合農產品質量安全標準的產品”，《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）作為國家強制性標準，也屬于農產品質量安全標準范疇，因此對于水分超標的處罰，可適用《農產品質量安全法》第五十條規定進行處罰。然而根據《農產品質量安全法》第五十五條“生豬屠宰的管理按照國家有關規定執行”的規定，《生豬屠宰管理條例》屬于特殊法，按照特殊法優于一般法的原則，建議畜牧部門對于水分超標的處罰，優先適用《生豬屠宰管理條例》。

2017年10月28日，河南省畜牧局對許昌市鑫匯肉類聯合加工有限公司進行了突擊檢查，并對豬肉進行監督抽檢，經檢測共有4份豬肉水分超標。該企業違反了《農產品質量安全法》第三十三條第五款規定，許昌建安區畜牧局依據《農產品質量安全法》第五十條作出“沒收違法所得5 110元，罰款3 000元”的處罰決定。此處可發現，《農產品質量安全法》相對《生豬屠宰管理條例》處罰程度輕。在該案中，違法貨值是按照4頭生豬的市場價格進行計算的。

2.3 關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定

對水分超標的處罰，也可適用《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第三條規定“生產經營者不得生產、銷售不符合法定要求的產品。不按照法定條件、要求從事生產經營活動或者生產、銷售不符合法定要求產品的，由農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門依據各自職責，沒收違法所得、產品和用于違法生產的工具、設備、原材料等物品，貨值金額不足5 000元的，并處5萬元罰款；貨值金額5 000元以上不足1萬元的，并處10 萬元罰款等。”。同時對于“法定要求”的解釋，國務院下發的（《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》若干問題的實施意見）（國質檢法〔2007〕454 號）中指出“其中的法定要求，是指法律、法規、規章以及強制性標準等安全技術規范規定的涉及人體健康和生命安全的強制性要求”，而《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）作為國家強制性標準，也屬于國家法定要求。因此對水分超標的處罰，也可適用《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》。另外，相比較《生豬屠宰管理條例》和《農產品質量安全法》，《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》處罰力度更大，震懾效果更強。

3 對策建議

3.1 明確適用法律法規

針對屠宰企業豬肉水分超標的，筆者建議可按《生豬屠宰管理條例》《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等進行處罰。但仍亟需從國家層面制定有關法律法規，進一步明確細化水分超標處罰依據，如可通過修訂《生豬屠宰管理條例》、制定《生豬屠宰質量管理規范》、完善《生豬屠宰產品品質檢驗規程》，將企業水分檢驗作為其中的一項重要內容，有條件的地方也可探索制定地方法規或者政府規章，明確細化處罰依據，為執法提供更加明確的法律保障。

3.2 加大水分抽檢力度

當前生豬注水行為時有發生，由于注水行為過程短、時間快、轉瞬即逝，同時注水又往往比較隱蔽，調查取證難度大，治理成效不明顯。建議畜牧部門加大豬肉水分抽檢力度，提高抽檢比例，增加抽檢頻次，以檢測結果為導向，依法查處水分超標行為，以有效提升監管效能，倒逼企業落實企業主體責任。