協(xié)同視域下財政支農(nóng)資金使用效率研究

楊明

摘要：新時代下，我國面臨的“三農(nóng)”問題仍然不可小覷，需要政府相關(guān)部門的大力扶持，尤其是在財政支農(nóng)資金方面。但長期以來我們一直關(guān)注的是財政支農(nóng)資金使用效率問題在于“政府”，卻極大忽略了財政支農(nóng)資金的使用效率也在于“多主體”，需要多主體協(xié)同進行。在以往的財政支農(nóng)資金的使用運行及監(jiān)督方面僅是政府單方面發(fā)揮作用，效果不明顯。因此本文基于當(dāng)前財政支農(nóng)資金使用效率上存在的問題，從協(xié)同視角出發(fā)，結(jié)合政府、人大、社會公眾等參與主體的優(yōu)勢，提出在構(gòu)建以政府為核心，人大和社會公眾協(xié)同參與的“一心兩翼多主體”協(xié)同下的使用體系對提高財政支農(nóng)資金使用效率的優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：協(xié)同視角 財政支農(nóng)資金 監(jiān)督體制

黨的十九大以來，中共中央對“三農(nóng)”工作做出了新的重大部署，特別是對“三農(nóng)”發(fā)展問題提出了新的要求。現(xiàn)如今，我國經(jīng)濟全面步入新常態(tài)的新階段，“三農(nóng)”的發(fā)展面臨更加復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境和諸多新挑戰(zhàn)，為此2020年中央一號文件提出優(yōu)先保障“三農(nóng)”投入，繼續(xù)加大中央和地方財政“三農(nóng)”投入力度，但隨著財政支農(nóng)資金支持力度的不斷加大，財政支農(nóng)資金的使用效率成為多方研究關(guān)注的焦點，本文從協(xié)同視角出發(fā)，通過構(gòu)建以政府為核心、人大和社會公眾協(xié)同參與的“一心兩翼多主體”協(xié)同下對財政支農(nóng)資金使用的監(jiān)督體系，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，保障財政支農(nóng)資金的高效運轉(zhuǎn)，提高財政支農(nóng)資金的使用效率，對推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興建設(shè)具有重要意義。

一、財政支農(nóng)資金的使用特點

（一）財政支農(nóng)資金發(fā)放透明度低

財政支農(nóng)資金主要是用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的專項資金，富鄉(xiāng)富民，但是農(nóng)民對財政支農(nóng)資金使用的具體情況并不了解，只了解有補貼的相關(guān)政策，想要深入了解，也沒有有效途徑來獲取相關(guān)信息，公開的信息較少，透明度較低。

（二）財政支農(nóng)資金下放的滯后性

國家對“三農(nóng)”補貼力度大，但財政支農(nóng)資金的下放需要經(jīng)過多重程序來運行，從上級部門到下級部門，從內(nèi)部到外部等等，在一定程度上具有滯后性，最后真正到達農(nóng)民手中的時間較慢，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)影響較大。

（三）財政資金使用的分散性

財政支農(nóng)資金使用主要對象是“三農(nóng)”，而我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口多，因此需要的財政支農(nóng)資金較多，并且推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需求項目眾多，分散性強，而很多項目都存在重點不夠突出等問題。

二、當(dāng)前財政支農(nóng)資金使用存在的問題

（一）財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理

首先，在財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)中，財政用于生產(chǎn)性支出和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出的比重較小，而用于各項事業(yè)費的比重較大，可能出現(xiàn)政府多次補助，交叉補助的現(xiàn)實情況，財政支農(nóng)相關(guān)資金不能高質(zhì)量利用。在農(nóng)村建設(shè)上，公共事業(yè)方面投資分配也不盡合理，如種養(yǎng)項目在扶貧、農(nóng)業(yè)、畜牧等部門間存在交叉投資。其次，在基本建設(shè)性支出中，用于大中型水利、生態(tài)建設(shè)所占的比重較大，而直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小，在財政資金對農(nóng)戶個體補助以及個體項目單位的標(biāo)準(zhǔn)偏小，這可能會影響農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。最后，在財政支農(nóng)資金投入中，用于流通環(huán)節(jié)補貼的資金過高，而用于生產(chǎn)補貼的資金較低，特別是在農(nóng)田種植技術(shù)，農(nóng)村社會化服務(wù)等方面，對個體戶的事業(yè)發(fā)展補助比較少，使得財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)嚴重不合理，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。

（二）財政支農(nóng)資金管理滯后，使用效率低

財政支農(nóng)資金分散，中央一號文件多次要求加大財政支農(nóng)資金投入與整合力度，重點在于合理利用財政支農(nóng)的相關(guān)資金，提高財政支農(nóng)資金的使用效率。雖然國家政策文件多次強調(diào)，但由于財政支農(nóng)資金涉及的管理部門比較多，同一項目多部門交叉管理，缺少多主體協(xié)同來實施監(jiān)督使用，協(xié)同思維意識淡薄，資金整合力度不佳，財政支農(nóng)資金管理模式仍然比較落后，普遍存在中間環(huán)節(jié)多、資金“在途”時間長、運行緩慢、監(jiān)督管理不到位，這使得財政支農(nóng)資金難以形成合力，極大地影響了財政資金的使用效率。除此之外，地方配套資金政策執(zhí)行也存在較大問題，難以落實到位，管理不當(dāng)，透明度較低。

（三）財政支農(nóng)資金監(jiān)督體系缺乏協(xié)同性思維

財政支農(nóng)資金使用是一個多主體協(xié)同管理過程，不僅僅是政府獨立管理事情，因為政府在管理過程中可能存在大量公權(quán)力觸及不到的角落，在某些領(lǐng)域的管理績效上存在“政府失靈”的現(xiàn)象。以往的財政支農(nóng)資金使用多是上下級政府間以及政府多部門間運行的事情，一個項目多個部門交叉重復(fù)，加上公開透明度較低，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金具有嚴重的滯后性，極大地降低了財政支農(nóng)資金的使用效率，在財政支農(nóng)資金使用的每個環(huán)節(jié)上缺少多主體來進行監(jiān)督運行，協(xié)同性思維弱化。

三、政策建議

（一）協(xié)同視域下建立健全人大對財政支農(nóng)資金的監(jiān)督體制

加強人大對財政的監(jiān)督，首先需要加強預(yù)算財政支農(nóng)資金草案的審查力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)化。為保證財政支農(nóng)資金在依法編制的前提下更為科學(xué)、合理和嚴謹，一是督促政府及財政部門提前做好預(yù)算編制，改變過去年底才著手編制下一年度預(yù)算的做法，編制出準(zhǔn)確的部門預(yù)算支出方案，調(diào)整預(yù)算科目設(shè)置。對財政支農(nóng)資金的支出要詳細分類分檔，對專項支出要分類依次落實到具體項目上，從而提高預(yù)算編制的精細化水平。二是地方人大要邀請財經(jīng)方面的專家參加審查，使財政支農(nóng)資金預(yù)算草案得到優(yōu)化升級，為人大審議批準(zhǔn)預(yù)算做好基礎(chǔ)性工作，保證預(yù)算審查的質(zhì)量。三是改進審議表決方式，增強財政支農(nóng)資金預(yù)算審查的實效性。地方人大在審查批準(zhǔn)財政支農(nóng)資金預(yù)算草案時，要對財政資金安排的合法性、合理性進行評價，特別是對預(yù)算調(diào)整方案嚴格把關(guān)。要堅持“先有預(yù)算，后有支出，嚴格按預(yù)算支出”的原則，杜絕先發(fā)生支出，后列入預(yù)算調(diào)整形成事實的情況發(fā)生，體現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，提高財政支農(nóng)資金的使用效益。此外，需要加強人大干部隊伍建設(shè)以及地方人大財經(jīng)機構(gòu)工作人員、人大代表對財政支農(nóng)相關(guān)法律知識和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，切實建立一支能夠熟練掌握審查監(jiān)督工作的專業(yè)隊伍，保障財政支農(nóng)資金監(jiān)督的常態(tài)化。

（二）協(xié)同視域下加強公眾對財政支農(nóng)資金的監(jiān)督

財政支農(nóng)資金的使用監(jiān)督僅僅依賴單個主體難以發(fā)揮出最大效益，需要發(fā)揮公眾的社會監(jiān)督作用。財政支農(nóng)資金投入目的就是要解決好人民群眾最為關(guān)切的問題，財政支農(nóng)資金效益高不高的評判標(biāo)準(zhǔn)之一就是人民群眾“滿不滿意、高不高興”。因此需要在社會公眾監(jiān)督的幫助下才可能更加有效。加強公眾監(jiān)督財政支農(nóng)資金需要考慮參與的主體，一般參與監(jiān)督的主體有政府部門、企業(yè)、公民和大眾傳媒等。因此，公眾在監(jiān)督的過程中需要政府部門的費用支持，企業(yè)部門要有社會責(zé)任積極參與，公民要進行自我教育，學(xué)會和愿意參與財政支農(nóng)資金的分配與管理的監(jiān)督。其次，需要優(yōu)化社會公眾參與財政支農(nóng)資金使用的渠道，積極開展問卷調(diào)查、信訪、聽證會等方式，保障社會公眾參與到監(jiān)督財政支農(nóng)資金使用中來，從社會公眾的意見中體會財政支農(nóng)資金的使用效益。

（三）協(xié)同視域下建立健全政府財政內(nèi)部監(jiān)督體制

政府財政內(nèi)部監(jiān)督是一個重要的客觀保障，它主要是依賴于財政支農(nóng)資金管理的內(nèi)部會計監(jiān)督，實際上是一種微觀層面的監(jiān)督形式，具體由財政支農(nóng)資金管理內(nèi)部會計機構(gòu)、會計人員以及經(jīng)營管理者、內(nèi)部審計機構(gòu)和人員等對財政支農(nóng)資金的使用情況及其所反映的“三農(nóng)”經(jīng)濟活動、成果等各方面進行核算監(jiān)督和制度監(jiān)督。首先需要嚴格執(zhí)行政府財政內(nèi)部檢查程序，強化檢查紀(jì)律，嚴肅對待，內(nèi)部人員對職責(zé)分工執(zhí)行程序要清楚明確。新時代，需要改變傳統(tǒng)的政府財政監(jiān)督檢查工作方式，要將財政支農(nóng)資金使用與信息化、數(shù)字化建設(shè)工作密切結(jié)合，實現(xiàn)現(xiàn)代化的監(jiān)督檢查管理運行機制；其次需要強化政府財政內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部“新思想”意識，更新觀念，使自身素質(zhì)能力與工作要求精準(zhǔn)匹配，責(zé)任意識與工作重要性精準(zhǔn)匹配；最后需要進一步完善政府財政內(nèi)部監(jiān)督體系，從人員到工作都要做好，從而保障財政支農(nóng)資金的使用具有高質(zhì)量、高效率。

（四）協(xié)同視域下發(fā)揮主流媒體的監(jiān)督作用

在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，自媒體時代已經(jīng)到來，每一個社會個體都可能成為社會的中心，生活中的任何日常在網(wǎng)絡(luò)平臺上都可能成為輿論焦點和公眾討論的熱門話題，任何帶有偏見的文章、惡意篡改的音頻都有可能引起公眾疑慮與矛盾，制造社會對立，成為社會公共治理危機。在“縣”這一關(guān)鍵的行政區(qū)域場所，縣級主流媒體在信息傳播、民意表達、主流價值弘揚等方面長期缺位導(dǎo)致其越來越被邊緣化，而被邊緣化主流媒體的發(fā)聲則很難再引起公眾的注意與重視。因此，主流傳媒要積極發(fā)揮在縣域財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督的重要作用，尤其是縣級融媒體要充分發(fā)揮監(jiān)督的社會功能，加大縣域內(nèi)媒體中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升技術(shù)信息水平，擴大其影響力，起到疏導(dǎo)社會矛盾和情緒的重要作用。同時，政府部門要積極對各媒體平臺的行為進行引導(dǎo)，制止不良、不實言論等不和諧因素在縣域內(nèi)的惡意傳播，避免社會矛盾積累，出現(xiàn)負面危機。

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