礦山生態修復不再“孤軍奮戰”

操秀英

位于河北省邯鄲市叢臺區的紫山原是一座廢棄礦山。近年來，叢臺區加強環境治理，關停取締紫山附近小煤窯，整治工礦廢棄地，修建紫山公園，在原來礦渣溝基礎上修建庫容30萬立方米的紫云湖水庫。■ 新華社發

自然資源部近日印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》稱，將構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，激勵、吸引社會投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態修復。

《意見》出臺基于怎樣的背景？有哪些政策創新和突破？地方推進有關工作要注意哪些問題？對此，筆者采訪了自然資源部國土空間生態修復司相關負責人。

該責任人表示，出臺《意見》，是自然資源部貫徹落實習近平總書記在民營企業座談會上重要講話精神的一項舉措，旨在通過自然資源政策激勵，吸引社會各方投入，探索推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修復模式，實現生態效益、社會效益和經濟效益相統一。

資金問題制約礦山生態修復

我國礦山生態修復歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。據遙感調查監測數據，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。

目前，從中央到地方各級財政投入不足，市場化機制尚未完全建立，缺乏激勵社會資本投入的有效政策，資金問題已成為礦山生態修復的制約瓶頸。與此同時，一些大型礦山企業面臨存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。

“近年來，一些地方積極探索礦山修復多元化資金籌措方式，取得了不少成功經驗。但總體看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”上述負責人介紹。

黨的十九大提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復”。

該負責人表示，《意見》將礦山生態功能修復和后續資源開發利用、產業發展統籌考慮，明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營企業在內的各類社會投資主體，大力動員全社會力量，加入國土空間生態保護修復的大軍中來。

據實核定礦區土地利用現狀地類

在我國一些礦區，尤其是地下水位較高的平原礦區，如山東濟寧、安徽淮北等地，地下采礦導致地表塌陷積水可達十多米，許多土地已無法恢復原用途。

本著尊重歷史、實事求是原則，《意見》提出，已有的因采礦塌陷無法恢復原用途的農用地可據實核定。

“據實核定礦區土地利用現狀、權屬、合法性，是因地制宜開展生態修復和綜合利用的前提和基礎。”該負責人表示，首先還是堅持耕地保護優先理念。一方面，要強化礦山企業生態保護修復責任，最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞;另一方面，要嚴格認定標準和審批程序，對已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實并征得土地權利人同意，報自然資源部核定后，可以變更為其他農用地或未利用地。涉及耕地的據實統籌進行核減，其中涉及永久基本農田的按規定進行調整補劃，并納入國土空間規劃。

《意見》強調，耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務。

“通過賦予土地使用權等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修復利用，是政策措施含金量所在。”該負責人指出。

《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態修復投資主體后續土地使用權的方式，激勵社會資本投入。

一是在符合國土空間規劃前提下，修復后擬改為經營性建設用地的可采取兩種實施模式：由地方政府整體修復后，進行土地前期開發，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人;將礦山生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態修復協議與土地出讓合同。

二是修復后擬作為農用地的，可由市、縣人民政府或其授權部門以協議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業、林業、畜牧業或漁業生產。

為降低社會投資主體利用礦區修復后土地發展相關產業前期的用地成本，《意見》提出可按有關規定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的差別化土地供應方式。

存量建設用地修復后的騰退指標可流轉

為盤活礦山存量建設用地，《意見》明確了激勵政策。

《意見》規定，正在開采礦山將依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，經驗收合格后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。

此外，正在開采礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地等其他農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于本企業在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地。

該負責人介紹，這么做的主要原因，一方面是新建礦山用地量大，本地區新增建設用地規劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足采礦用地需求;另一方面是采礦活動可能跨縣級行政區，需要在省級行政區范圍內統籌“減少存量建設用地”與“新增建設用地”。

同時，允許礦山企業對依法取得的建設用地進行修復后發展相關產業。《意見》規定在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業可將依法取得的國有建設用地修復后用于商業、服務業等經營性用途。

各地應因地制宜制定實施辦法

“好事要辦好。《意見》給出這么多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態保護修復的要求和任務落到實處，既要給予政策激勵，又要強調嚴格管理，堅決防止各類違法違規問題的發生。”該負責人指出，重點是加強對礦山修復形成的耕地及其他農用地質量的監管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監管。

該負責人還明確，《意見》政策性很強，涉及空間規劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權益處置等內容，是在總結各地工作基礎上的探索創新。由于各地情況差別很大，需要按照《意見》規定，結合實際，因地制宜制定實施辦法，明確具體要求和操作程序，確保各項政策措施能夠準確落地。自然資源部將加強工作督導，對政策實施情況進行評估，發現問題及時糾正。