也談產品質量監督抽查不合格的后處理

文 葉永和

《中國質量技術監督》雜志在2018年第11期的案例沙龍欄目中刊登《淺談產品質量監督抽查不合格的后處理》（以下簡稱《后處理》）的論述與建議，即原J省W市質監局對W市生產企業未在規定期限內被S省C市原質監局監督抽查不合格結果提出復檢申請進行行政處罰一事。《后處理》認為處理過程不妥，并從法律法規層面上進行梳理與質疑，還提出了三項建議。為此，筆者結合監督抽查工作談一點看法，與同仁們商榷。

幾個概念與認識的問題

監督抽查后處理工作與一般的行政案件不同，它技術性很強。如果在技術（該技術不能等于檢測技術）上出現偏差，即便其行政行為再完美、再嚴密，也是徒勞的，它所帶來的錯誤是非常隱秘，不易被發現。

一、監督抽查的作用與目的

產品抽查檢驗由于其性質的不同分為：驗收抽查、交易抽查和監督抽查。不同抽查性質是根據不同的設計理念與方法，產生不同的程序與要求，抽查性質不是根據使用方（即執行部門）的單位屬性來確定的，也不是由使用者的主觀意愿來決定的，而是看其過程和條件是不是符合抽查性質相對應程序和要求。監督抽查是根據概率論的小概率事件原理而設置的一種抽查方法：若樣品不符合時可以肯定監督產品總體（術語稱核查總體）達不到抽查方案相對應的監督質量水平（術語稱質量水平，一般用不合格率來表達），判其為不合格；若樣品符合時不能判定監督產品總體合格，只能說未發現該監督產品總體是不合格總體，它不能控制監督產品總體的質量水平，也不能成為判定產品質量水平高低的依據。

然而，《后處理》認為監督抽查是“各級質量監管部門為了掌握產品質量狀況，督促企業保證和提高產品質量，正確引導消費，為各級政府作出宏觀的質量決策提供科學依據”，這種認識只是一些人的意愿與想象，他們把數理統計的普查抽樣等同于監督抽查工作。根據抽查控制理論，用監督抽查來掌握產品質量狀況是典型的盲人摸象做法，也是目前普遍存在的一種主觀認識錯誤。比如說，監督抽查10個生產企業的樣品都合格，能肯定該10個生產企業的產品都沒有質量問題嗎；有一個生產企業的樣品不合格，能說該產品有90%的沒有質量問題（假設這10個生產企業規模相當）嗎；有二個生產企業的樣品不合格，能說該產品有80%的沒有質量問題嗎，等等，顯然是不正確的，它不能這樣來判定產品質量狀況，也不能肯定樣品不合格生產企業的產品質量水平一定比樣品合格生產企業的要低。

二、怎樣鑒定產品的“嚴重質量問題”

《產品質量法》第十七條第二款規定：“監督抽查的產品有嚴重質量問題的，依據本法第五章的有關規定處罰”，怎樣判定產品有沒有嚴重質量問題？原國家質檢總局2011修改頒布的《關于實施〈中華人民共和國產品質量法〉若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第一部分第(三)項給予清楚地解釋與定義，即6種情形“1. 產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的；2. 在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格產品冒充合格產品的；3. 屬于國家明令淘汰產品的；4. 失效、變質的；5. 偽造產品產地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用生產日期、安全使用期或者失效日期的，偽造或者冒用認證標志等質量標志的；6. 其它法律法規規定的屬于嚴重質量問題的情形的”。

而《后處理》提出了質疑的理由是“產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準，必然是不合格產品，如果產品質量不合格非屬第一種情形而是因為其它原因造成不合格，我們就把它歸納于第二種情形，那么該《意見》把‘產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準’作為一種情形首當其沖的單獨列明就顯得毫無意義，因為第二種情形所規定的‘以不合格冒充合格產品’完全可以充分涵蓋第一種情形”。因此，《后處理》建議“對原質檢總局頒布的《意見》第一部分第(三)項所列的第一種情形和第二種情形加以科學、明確的區分界定”。很明顯，這是由于《后處理》未弄清楚《意見》描述與定義，以及產品質量問題的內涵，以自圓其說的方式來證明自己的觀點，不僅不太準確，而且誤導了自己述說的論據。

《意見》第一種情形“產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準”，它清楚地告訴大家，產品質量不符合國家標準、行業標準不能認定是有嚴重質量問題，只有那些影響人體健康和人身、財產安全的質量問題才能屬于“嚴重質量問題”；《意見》第二種情形“在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格產品冒充合格產品的”，它慎重地告訴我們，主觀故意造成產品質量不合格的都是屬于“嚴重質量問題”。換言之，生產企業生產出現不合格產品（由于“人、機、料、環、法”的客觀原因，不可能生產出百分之百合格產品），即便產品的特征值很差也不能認定為“嚴重質量問題”，反之，存在生產企業的故意行為，哪怕產品的特征值還可以，也被認定為是有嚴重質量問題，即判定“嚴重質量問題”的關鍵是不是主觀故意。因此，《后處理》認為第一種情形“首當其沖的單獨列明就顯得毫無意義，因為第二種情形所規定的‘以不合格冒充合格產品’完全可以充分涵蓋第一種情形”是對《意見》誤解所致，也是導致《后處理》對質量監督抽查不合格后處理建議錯誤的根源之一。

三、監督抽查后處理的合法性問題

通過監督抽查對生產企業進行行政處罰是根據《產品質量法》開展的一種行政行為，其合法性是毋庸置疑的。但是，《后處理》建議“要摒棄被監督抽查對象收到監督抽查不合格的檢驗報告后，未在法定期限內提出復檢申請即可作出行政處罰的錯誤理念”，其理由是“當事人在收到檢驗報告后未在規定期限內提出復檢申請并不代表當事人就一定認可該份檢驗報告的不合格結論，因為是否提出復檢申請是當事人的一項權利，而非義務，當事人有行使自己權利的自由，也有放棄自己權利的自由”。

眾所周知，不管當事人要求復檢是權利還是義務，難道當事人不發表意見監督抽查就不合法了嗎，這顯然是錯誤的，否則在司法實踐上不存在有“零口供”的判決。復檢即法律法規賦予當事人的權力，也是一種杜絕可能產生差錯（即監督抽查判定不合格也不能百分之百準確）的防范措施，它不是決定監督抽查處理合不合法的前提條件，何況當事人在法定期限內沒有發表任何意見。在現行的法律法規中也沒有規定當事人必須要對政府部門的行政行為發表意見，不發表意見就可以認定行政處罰不合法，這不是很荒唐嗎。然而，不能讓人理解的是《后處理》還機械地把“行政機關對行政相對人予以行政處罰應當是基于相對人是否存在違法事實，違法事實是否清楚，證據是否確鑿充分等情況按法定程序采用現場檢查、調查等執法活動綜合判明，并且要做到法律適用正確，處罰幅度合理”的要求用在監督抽查不合格的后處理上。這種看似更加嚴謹的執法措施，實際上犯了畫蛇添足的錯誤。因為，監督抽查不合格的后處理已按照法律程序進行，如果再按照《后處理》強調的重新到現場檢查、調查取證，不僅否定了監督抽查后處理的合法性，而且在技術上嚴重違背了質量控制方法，會大幅度降低監督抽查的考核指標，使原本不合格監督產品總體變為合格，只不過是自己不知道而已。

四、監督抽查后處理再進行執行抽樣送檢的錯誤

《后處理》建議“在產品質量監督抽查不合格的后處理上，要先依法對企業組織開展行政執法檢查，對其產品進行抽樣送檢，并依據檢驗結果作出相應處理”。從字面上來看《后處理》的建議很嚴謹，也符合行政辦案的要求，但實際上既破壞了監督抽查的工作，又歪曲了行政辦案的程序。因為，監督抽查不合格，再進行行政執法抽樣送檢，不僅降低了監督質量水平的要求，而且很容易否定監督抽查的正確判定。

比如，某質量監管部門采用（2；0）抽查方案開展監督抽查，當樣品不合格時可以肯定監督產品總體達不到97.5%合格品率（設監督產品總體的實際合格品率為90%），判其為不合格，完全可以按監督抽查結果對生產企業進行依法行政處罰。如果在行政執法時再次采用（2；0）抽查方案進行核查，對原監督產品總體（或生產企業）進行抽樣送檢，很可能會否定原本正確的判定結果。根據抽查控制理論的抽查概率計算，執法抽樣送檢的判定合格概率高達81%，即這樣的核查抽樣送檢5次也只有1次判定正確，4次錯誤判定，這樣大大增加了錯判的概率。這與其說監督抽查后處理再進行抽樣送檢核查是能“做到監管和處罰相輔相成，相得益彰，形成產品質量監管工作的良好局面”，道不如說是采用掩耳盜鈴的方式，以自說自話來證明這種良好的產品質量監管工作局面。這種核查抽樣送檢已嚴重地違背了監督抽查的工作程序，無形中否定了監督抽查的正確實施，反而成了不合格生產企業繼續橫行的保護傘。

對監督抽查后處理案件的認知

就《后處理》設定的J省W市原質監局對W市生產企業未在規定期限內被S省C市原質監局監督抽查不合格結果提出復檢申請進行行政處罰的案情為例，筆者認為：該案件整體處理沒有問題，交待的比較清楚，但在一些細節上存在一點瑕疵，需要進一步完善。

一、前后判定沒有很好銜接

《后處理》設置的案情，S省C市原質監局在組織強制性獲證產品市場監督抽查工作中發現某生產企業生產的插座因尺寸不符合相應的國家標準，被判為不合格，但在案情中沒有交待是什么性質的不合格，可在處罰時突然認定為“嚴重質量問題”，造成案情述說不夠嚴謹。大家都知道，造成插座尺寸不符合相應的國家標準，可能是嚴重質量問題，也可能是一般質量問題，而絕大部分應屬于一般質量問題。如地線（即保護線）孔的插座尺寸無法保證接觸到位，會造成“人體健康和人身、財產安全”，可以判定為嚴重質量問題；或者生產企業明知插座尺寸不合格，但還是冒充合格出售，也可以判定為嚴重質量問題。這些在案情中都沒有交待，而最后以產品有“嚴重質量問題”進行處罰，顯然不妥，有前言不搭后語之感。所以，案情中表述的“最終以該企業生產銷售以不合格冒充合格插座為由對該企業作出了行政處罰決定”文字，應改為“最終以該企業生產銷售不合格插座為由對該企業作出了行政處罰決定”，這樣使整個案件建立起因果的對應關系。

二、簡單地定性處罰述說不等于沒有交待清楚

案情設置的最后結果是“該企業接到行政處罰決定書后在規定期限內履行了行政處罰”，雖然結果論述比較簡單，但已交待的很清楚了。但是，《后處理》說案件的行政處罰并沒有按照“《產品質量法》第十七條的規定在立法上體現了產品質量監督抽查不合格在后處理上應當遵循‘重在整改’、‘循序漸進’和‘必要處罰’相結合的行政管理理念，并非不加區分，一概而論地一罰了之”的指責。這是因為《后處理》主觀地把行政處罰等同于罰款，只能說明《后處理》平時在監督抽查后處理中都是以罰款作為行政處罰唯一方式進行的。大家都知道，根據《行政處罰法》規定行政處罰分為：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰等八大種類，并不是行政處罰只有罰款一種。這種先入為主、以我為主的做法不能成W市原質監局沒有“遵循‘重在整改’、‘循序漸進’和‘必要處罰’相結合的行政管理理念”的理由，這一點在實際案件的分析中尤其要引起大家的注意，不能脫離案件進行說事，更不能把自己的主觀認識強加給別人，把問題復雜化。