中醫藥防治重大疫情應急管理體系研究現狀及對策建議

杜 松，于 崢，趙凱維，楊 威△，李 明

(1. 中國中醫科學院中醫基礎理論研究所，北京 100700； 2. 中共中央黨校應急管理培訓中心，北京 100089)

近年來，全球緊急突發公共衛生事件在社會發展中層出不窮，如艾滋病、軍團病、埃博拉病、萊姆病、SARS、禽流感等共有30余種疾病在全球不同程度的爆發流行。2019年底至今，新型冠狀病毒肺炎在全球范圍爆發，相比病毒在歐美等國家的迅速蔓延，我國目前疫情已經得到初步控制。中醫藥在這次抗疫中功不可沒，是這次疫情防控的一大特色和亮點。此次疫情應對與以往不同在于，一是中醫藥的全程參與，中醫藥從防控到對輕、普通、重、危重癥患者的治療全程發揮作用；二是中醫藥的全期參與，從疫情暴發初期中醫藥全行業即參與了疫情防控，特別是參與了對重癥患者的救治工作。中醫藥首次大范圍、有組織實施早期干預，首次全面管理一個醫院，首次整建制接管病區，首次中西醫全程聯合巡診和查房，首次在重型、危重型患者救治中深度介入，探索形成了以中醫藥為特色、中西醫結合救治患者的系統方案。中醫藥得到了國際社會的高度評價：“中西醫結合的方式是抗擊疫情的重要方案，正為全球抗疫作出貢獻。[1]”上述疫情防治工作提示我們，應該系統總結中醫藥應對重大疫情的經驗及教訓，加快建設完善中醫藥防治重大疫情的應急管理體系建設。胡鏡清研究員呼吁，應將中醫藥納入公共突發事件救治體系[2]，從而做到中西醫優勢互補，全面提升中西醫結合救治重大疫病的能力。綜上所述，我們從中醫藥防治疫病的研究、突發公共衛生事件的應急管理研究及中醫藥應急管理體系研究等方面，總結我國中醫藥應急管理體系建設的現狀，并提出對策與建議，以期能促進完善我國公共衛生應急管理體系建設。

1 中醫藥防治疫病的研究

1.1 疫病史研究

中醫藥具有防治疫病的豐富歷史經驗和理論基礎。近年來相關研究集中在不同歷史時期、不同地域、不同類型疫病的疫病史研究和展望分析等。如某一特定歷史時期疫病史研究[3]、某一地區疫病史研究[4]、不同歷史時期防疫思想及方法總結[5]、特定疫情的防控歷史及展望[6]等。其中具有代表性的著作如鄧鐵濤主編的《中國防疫史》[7]，是書以年代為綱，詳細考察了以往的史實，以客觀的態度詳述了中國歷代疫情的發生、發展、防治的措施與過程，揭示其與中醫藥理論的發展以及與當時的政治、社會現狀的關系，反映了不同歷史階段中醫學對于瘟疫的認識和防疫水平、歷史經驗和教訓等。與其他同類研究不同的是，該書很大篇幅記錄了歷朝歷代政府和社會對于危機的應對和處理，尤其是對SARS的防疫經驗進行總結，是為亮點之一；再如2003年非典后中國中醫研究院組織編寫的《中醫藥防治非典型肺炎 SARS 研究 1 —中國疫病史鑒》[8]，也在一定程度上關注了防疫對策和衛生保健制度等，對我們今天研究中醫藥應急管理體系建設均有重要參考價值。

1.2 疫病流行病學研究

既往一部分疫病流行病學方面的研究也包含在疫病史研究的范疇之內。近年來隨著研究的不斷深入，相關內容也在逐漸細化而成為研究熱點之一。研究分別利用正史、地方志等資料,對所涉及的朝代及歷史階段的疫病流行情況、特點及當時對疫病的認識等方面進行了考證、描述和分析。具體包括對某一特定歷史階段疫病流行狀況的分析，對單項疫病流行病學資料的研究等。如特定時期具體地區疫病流行規律研究[9]，流行病學資料的匯總分析[10]等。代表性的研究成果如張志斌的《中國古代疫病流行年表》[11]，該研究收集了從公元前674年至1840年兩千多年間載于史冊的826條關于古代疫病流行的資料，全面反映了中國古代疫情流行情況，并在此基礎上對傳染病的流行和控制提出了自己的看法，為探討傳染病的防治提供了全方位的思路，對我們今天在新的社會條件下如何與疫病作斗爭提供了有價值的借鑒。

1.3 中醫疫病診療理論及臨床研究

2003年非典之后，國家啟動了一系列中醫藥防治傳染病相關研究工作。其中包括2008年國家科技重大專項“艾滋病和病毒性肝炎等重大傳染病防治”、2009年國家中醫藥管理局行業專項課題“中醫藥防治甲型H1N1流感、手足口病及流行性乙型腦炎的診療規律與機制研究”、2010年國家中醫藥管理局《中醫藥防治傳染病臨床科研體系建設方案》、“十二五”“十三五”期間國家科技重大專項“中醫藥應對突發傳染病能力建設”項目，全國35家傳染病重點研究室共同開展的“新發突發傳染病中西醫結合臨床救治研究平臺”的研究等。主要病種包括鼠疫、霍亂、猩紅熱、瘧疾、麻風病、流行性出血熱、流行性乙型腦炎、流行性感冒、SARS、手足口病等近代以來對中國社會造成重大影響的疫病，包括理論研究和臨床研究等。其中理論研究對于這些疫病的病名、流行特點、診療規律、證候特點、治法方藥、預防等方面，分別從中醫學理論和文獻出發，進行了系統的整理分析和深入探討。如基于文獻分析的疫病診療經驗總結及理論提升[12]、疫病病因病機研究[12]、疫病證候演變規律研究[12]、疫病用藥特點和規律分析[13]、疫病預防思想及方法研究[14]等。這些項目系統推進了中醫藥防治重大傳染病的能力建設工作，初步在全國傳染病防治單位之間建立了有效的聯動機制以及應急機制，有力地推進了中醫藥在傳染病防控的基地、網絡及平臺建設、診療方案形成、人才隊伍建設等，為中西醫結合救治重大疫病提供了良好的知識和人才儲備以及研究基礎。但在中醫藥應急管理體系建設方面的內容尚屬空白，中醫藥防治傳染病的機構建設、人才隊伍建設、院校教育和繼續教育、臨床研究基地及實驗、數據支撐平臺建設等還急需進一步加強[15]。而且，這些研究絕大部分由醫學專業研究人員完成，關注點多集中在中醫對于疫病的理論認識如病名、病因病機、診斷、治療等，而對于疫病流行狀況、影響疫病流行的因素分析、疫病對社會的影響以及疫病發生后社會的應對措施等方面提及較少。

1.4 歷次疫情對于古代社會的影響和社會應對機制研究

這方面研究主要以瘟疫與中國古代文明互動為基本線索，結合歷史上重大疫情事件，介紹其產生的時代背景以及對社會、政治、經濟、軍事、科技、宗教、文化和生活方式所產生的多方面影響，包括對朝代更替、社會經濟、人口的影響等?？v觀這部分研究，多從社會學或疫病社會史的視角，以衛生學、防疫學資料為基礎，對不同時期的疫病流行與防控及其與國家、社會的關系進行理性分析與總結[16]。這類研究多不同于從醫學防疫專業角度出發的同類成果，重點關注的是疫情作為公共衛生突發事件對于整個社會的影響及整體應對行動等方面。近年來，該方面研究逐漸增多，代表性的著作有余新忠的《清代江南的瘟疫與社會》《清代衛生防疫機制及其近代演變》《瘟疫下的社會拯救—中國近世重大疫情與社會反應研究》[17]等。余新忠認為中國傳統社會對疾病的應對，關注的重點在“避”和“治”而非“防”，缺乏積極主動、由公權力介入的制度和行為。而近代檢疫制度被引入和推行，瘟疫爆發是一個契機，但更重要的原因要從國家和社會的內在因素上去找。上述研究多與醫學研究聯系并不緊密，而更偏重從社會學角度來闡述問題。

綜上，當前在中醫防治疫情和社會應對機制研究方面，近年來受到了廣泛關注，相關的研究成果也足夠豐富，涉及到中國古代醫學典籍中疫病防治思想、疫病對中國古代社會的影響和疫病發生后社會的應對機制及救助措施等諸多方面。從中醫疫病學發展角度來看，上述研究對于疫病的流行病學資料進行了系統總結分析，也從實踐中繼承和創新了傳統中醫疫病理論，這些不同角度的回顧分析，進一步夯實了中醫藥應對重大疫情的理論體系，對提升中醫藥應對重大疫情能力有一定的促進作用，并有力地推動了研究的深入發展；而從社會學的角度來看，研究多從史學、社會學研究的資料范圍和視角，為國家和社會未來的疫病防控提供了現實鑒戒，但是兩方面研究未能有機結合起來。如何利用現有的研究基礎和成果，有效地提升中醫藥應急救治重大疫病水平，將其運用到中醫藥應對突發公共衛生事件的制度完善和體系建設之中，是我們要解決的當務之急。

2 我國突發公共衛生事件的應急管理研究

當前，我國的國家應急管理體系已初步建成，在應對各類突發公共事件中發揮著不可或缺的重要作用。2003年的“非典”事件之后，我國急速構建了突發公共衛生事件應急的法律制度體系、衛生應急預案、網絡監測體系等，充分體現了“不斷在災害中完善應急管理體系”的先進理念。其中突發事件、應急管理體系與能力、頂層設計等是國內應急管理的主要研究方向與熱點，提升公共衛生體系的應急能力是其核心問題之一。當前，我國突發公共衛生事件的應急管理研究主要包括以下幾個方面。

2.1 政府管理政策研究

包括對各省市和縣級衛生應急管理體系建設中的政策保障、預案制定、法制建設、機制建設和指揮決策系統等調查分析[18]等。孫梅[19]等通過總結10年來我國突發公共衛生事件應急處置政策的變化, 認為相關政策正在逐步細化, 其中應急預案內容、應急隊伍構成和隊伍培訓工作內容、應急物資保障制度建設、應急現場處置各方職責、應急處置評估工作等都得到了加強與完善。

2.2 公共衛生應急管理體系建設研究

這部分研究主要包括應急救援的機制及應對策略、應急指揮系統建設[20]、應急管理科技支撐體系、應急能力提升建設、應急能力評價體系建設[21]、應急資源的保障和配置優化、應急管理所存在問題及對策建議等諸方面[22-23]。研究者針對應急管理體系建設戰略研究、典型突發公共事件危機/災害的機理機制研究、突發公共事件的監測預警研究、應急資源管理理論與技術研究、突發公共事件的認知與決策行為研究、突發公共事件的模擬仿真研究、突發公共事件的應急管理系統研究以及突發公共事件的后評估與重建研究[24]等關鍵問題進行了深入探討。其他相關學科的研究理論和方法如危機管理、災害經濟學等也被應用于本領域的研究中來[25]。同時，將應急管理與醫學領域結合起來，發展了“應急醫學”[26]的理念。研究者分別從健全決策系統、完善預警系統、提高急救治能力、健全保障系統和發揮非政府組織作用等方面開展研究和相關政策建議[27]，同時針對衛生應急能力建立了一系列評價體系和評價指標及方法[21]。也有研究者對國內外應急管理體系建設進行了比較研究等[20、28]。有研究者認為，當前的公共衛生突發事件應對體系存在的主要問題,即一定程度上存在“重救輕防”的思想、預警預控功能不足、缺乏權威的突發公共事件應對綜合專業部門等，提出要加強應對準備、預警管理、應急處理、疫后處理等方面的能力建設的建議[29]。上述研究從不同角度提出問題以及解決問題，不同程度地促進了我國公共衛生事件應急管理體系的建設，可以看到，隨著經濟社會不斷發展和國家治理體系不斷完善，我國應急管理工作在管理理念、管理方式、管理主體、管理過程、管理制度、管理保障等方面都發生了重大變化，朝著應急管理體系和應急管理能力現代化的目標不斷邁進[30],其中公共衛生事件應急管理體系也在穩步發展中。

3 中醫藥應急管理體系研究

與我國突發公共衛生事件的應急管理體系研究相比，有關中醫藥應急管理體系建設，無論是從理論層面還是從實踐角度，均屬相對薄弱環節，雖然近年來逐漸受到重視，但研究的廣度和深度有待進一步深入。其中代表性的觀點如蘇芮[31-32]等從突發急性傳染病中醫診療方案制訂的角度，探討中醫應急決策系統的制定，并針對中醫藥應急能力建設現狀及相關政策進行了分析，認為建立一支穩定的高水平中醫藥衛生應急隊伍是建立中醫藥應急救治長效機制的基礎，是切實提高中醫藥應急能力的重要途徑。楊靜[33-34]等基于管理層面對當前的中醫藥參與應急體系建設現狀及問題進行了分析，研究了中醫藥機構與衛生應急指揮機構與其他應急機構的關系問題，應從中醫藥參與突發公共事件應急管理體系的體制建設、機制建設、預案建設等方面來提高中醫藥行業應急管理水平，特別是應急管理體制機制的建設和完善具有重要現實意義。也有研究者[35-36]就中藥目前應急保障情況進行了分析，從中藥應用于現代應急救援的優勢、中藥應急保障的體制建設及儲備建設、中成藥的保障研究等方面總結提升中藥應急保障能力的策略，并認為衛生應急救援工作要“中西藥并重”。以上研究提示我們，進一步完善中醫藥應急管理體系的研究已逐漸受到重視，啟動專項研究勢在必行，只有這樣才能更好地運用中西醫結合醫療救治應對重大疫情。

政策體制方面，國家中醫藥管理局2012年就已經成立了突發公共事件中醫藥應急工作領導小組，統籌指揮部署突發公共事件中醫藥應急救治工作。但從應對重大疫情方面來看，中醫藥防治突發急性傳染病隊伍尚未完全納入國家傳染病應急體系，中醫傳染病應急體系建設尚處于起步階段。目前雖已初步完成中醫藥應急隊伍的組建以及專家庫的建立等工作，但在物資、設備、設施、技術與人才資源儲備方面還遠遠達不到國家應急隊水平。在當今新形勢下，中醫藥應進一步提升應急能力，建立中醫藥應急救治長效機制，使中醫藥成為應急救治隊伍的固定成員，充分發揮其在突發事件緊急醫學救援中的重要作用。

4 對策及建議

我國突發公共衛生事件應急體系還存在很多問題，中醫藥還未完全納入國家突發公共衛生事件應急體系之中。疫情發生后，中醫藥界多位專家呼吁，要“從制度上徹底解決治理體系上中西醫并重的問題”，將中醫藥融入公共衛生應急管理體系[2、14、38]。而當前專門針對中醫藥應對重大疫情應急管理體系建設的相關研究明顯不足，有關中醫藥在應急突發公共事件中的具體響應機制、保障機制、相關政策法規的制定等方面均屬空白，如何進一步發揮中醫藥在應對重大疫情中的優勢，將中醫藥真正融入國家公共衛生應急管理體系勢在必行，我們的建議如下。

首先，應將研究重點集中在中醫藥應急管理體系的建設上。隨著此次疫情的愈演愈烈，新型傳染病給社會帶來的巨大風險及其特殊性、復雜性更加突出，中醫藥在歷次防疫過程中的優勢經驗提示我們，應進一步加強中醫藥自身應急管理體系的建設，這將是更好地運用中西醫結合醫療救治應對重大疫情的有力保證。

其次，應放開思路，強調多學科多體系研究方法的綜合運用。中醫藥應急管理體系建設，應強調多學科之間的相互借鑒和融合。如應急管理、風險管理、社會學、統計分析等多學科的交叉和綜合運用，中醫藥應急管理體系建設需要具有多學科背景的研究者合作，以提高整個國家的重大疫情救治能力，并獲得豐碩的研究成果。

最后，應重點構建中醫藥防治重大疫情的應急管理體系框架。應強調從對象、主體、階段、級別、要素等不同維度，構建全方位、立體化、多層次的中醫藥防治重大疫情的應急管理體系框架，為健全國家公共衛生應急管理體系提供有力支撐。

綜上，應該在中醫藥防治疫病相關研究、突發公共衛生事件應急管理相關研究的現有基礎上，重新認真審視中醫藥防治重大疫情應急管理體系的薄弱環節，在加快中醫藥自身傳染病防控能力建設的同時，有針對性地開展中醫藥應急管理體系的有序構建，提出中醫藥防治重大疫情應急管理體系的總體框架和模式機制，從而在成熟的國家應急管理機制下，探討中醫藥應急管理體系建設，為建設有中國特色的突發公共衛生事件應急體系提供政策建議參考，幫助制訂科學的“中西醫并重、中西醫協作”的公共衛生應急管理框架及科學高效的防控管理系統，對健全國家公共衛生應急管理體系具有重大的現實意義。