營口市水庫移民安置方式研究

肖 濤

( 遼寧省蓋州市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 營口 115200)

1 水庫移民與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)共同組成人類活動的空間，屬于兼具社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、文化生活等特點的地域綜合體。當前，我國實行的城鄉(xiāng)二元體制使得鄉(xiāng)村與城市發(fā)展極不均衡，城鄉(xiāng)之間處于隔離發(fā)展狀態(tài)。1978年后，為提高經(jīng)濟收入生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民越來越多的選擇進城打工。一直以來，由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟實力較弱以及城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大，大多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較滯后，這也是許多外出打工人員不愿意回到鄉(xiāng)村的重要原因，人口的流失對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生明顯的制約。農(nóng)村現(xiàn)狀人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生明顯的改變，年輕人和農(nóng)民工相繼外出打工，“空心村”的現(xiàn)象普遍存在。調(diào)查顯示，68%的農(nóng)民認為轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)可以享受到城鎮(zhèn)的文化生活方式，有利于提升物質(zhì)生活水平和后代的成長，所以他們更愿意生活于城鎮(zhèn)。很不容易愿意或不太愿意向城鎮(zhèn)集中的農(nóng)民占29%，其原因為擔心缺乏相應的鼓勵措施與政策、找不到理想工作、生活不習慣、沒有社會保障及城鎮(zhèn)房價高買不起等，可見這些人主要是存在缺乏安全和保障經(jīng)濟的后顧之憂，而并非不愿向城鎮(zhèn)生活。總體而言，加強鄉(xiāng)村建設(shè)符合農(nóng)民的發(fā)展愿望，有利于加速農(nóng)村現(xiàn)代化進程、提升和改善農(nóng)民生活質(zhì)量。

近年來，我國提出了推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)融合打破了發(fā)達城市與落后農(nóng)村之間相互分割的比來，通過優(yōu)化與流動各類生產(chǎn)要素合理分配城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)力，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、生活的協(xié)調(diào)發(fā)展和有機融合，不斷減少城鄉(xiāng)差異實現(xiàn)鄉(xiāng)村、城市的一體化發(fā)展。長期以來，為最大限度的縮小城鄉(xiāng)差別，我國政府不斷完善制度優(yōu)先把資源向農(nóng)村傾斜。經(jīng)過長期的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距不斷被縮小，通過向農(nóng)村引入城市現(xiàn)有資源、分類規(guī)劃所有的農(nóng)村及促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可以像城市一樣讓農(nóng)民享有到同等的公共服務(wù)和待遇。目前，城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展已成為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，這也是緩解人口流失問題和增加反向創(chuàng)業(yè)人才的必經(jīng)之路，而如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當前亟待解決的難題[1-7]。

1.2 水庫移民安置策略

把城鎮(zhèn)與移民的發(fā)展相結(jié)合，將國家城鎮(zhèn)化發(fā)展與水庫移民搬遷安置有機契合，切實滿足與適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中積極拓寬移民安置思路，讓移民尋找新的機遇和定位，這也是現(xiàn)階段妥善解決移民安置問題和帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的有效方法。隨著水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化安置成為社會改革與經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與移民安置的有機結(jié)合也是社會發(fā)展的趨勢，這主要體現(xiàn)在以下方面：

1)依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展和大力推進鄉(xiāng)村振興的契機，拓展移民安置方式與安置渠道，共同促進堤防經(jīng)濟和移民發(fā)展。當前，為實現(xiàn)移民脫貧致富、促進地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等水利工程建設(shè)利益相關(guān)方的要求越來越高。因此，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為契機將其與移民安置工作相整合，在移民搬遷過程中擴大城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的容量、規(guī)模，讓移民尋找新的機遇與定位，確實屬于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與移民共同發(fā)展的重要舉措。

2)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與移民安置有機結(jié)合，能夠拓展、創(chuàng)新適宜的新型安置模式，有效解決傳統(tǒng)安置方式存在的問題。傳統(tǒng)的水庫工程移民安置模式以就近安置為主、農(nóng)業(yè)安置為輔，將庫區(qū)移民利用行政的手段安插于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種移民方式簡單易行，移民容易接受且能夠維持原有的生活方式，社會穩(wěn)定性好取得了較大成效。然而，隨著移民外出務(wù)工人員的增加及經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，“人多地少”的矛盾和土地資源日益減少的問題更加突出，若不徹底解決以上問題將難以長期有效的實施“以土為主”的安置思路。所以，依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展和國家鄉(xiāng)村振興策略，因地制宜的拓展搬遷載體，再輔之以適宜的配套措施和可行的無土安置方式，如養(yǎng)老保障、二三產(chǎn)業(yè)、逐漸貨幣補償?shù)劝仓梅绞?，有利于快速提升區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平和解決現(xiàn)階段水庫移民存在的問題，為促進移民安穩(wěn)致富創(chuàng)造積極的條件[8]。

2 營口市移民安置方式

2.1 傳統(tǒng)的安置方式

水利工程作為征地移民規(guī)模最大的重要基礎(chǔ)設(shè)施，主要以農(nóng)業(yè)安置為主實施水庫移民安置，移民安置制度、技術(shù)規(guī)程和法律體系較為完善。鐵路、公路等其他行業(yè)主要結(jié)合社會保障水平、經(jīng)濟發(fā)展狀況等，以社保為主因地制宜的實施被征地移民安置[9]。當前，水庫移民安置方式包括以下方式：

1)農(nóng)業(yè)安置。耕地資源豐富的地區(qū)應優(yōu)先選擇農(nóng)業(yè)安置方式，結(jié)合移民安置要求與規(guī)劃目標，系統(tǒng)計算農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量為選擇農(nóng)業(yè)安置的重要條件。充分掌握安置區(qū)林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、水資源、土地利用規(guī)劃及經(jīng)濟社會發(fā)展預測，分析土地資源能接納的移民數(shù)量和承載的人口總數(shù)。

2)二三產(chǎn)業(yè)安置。這種安置方式適用于具有二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件且耕地資源緊缺的地區(qū)。根據(jù)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、擬開發(fā)項目可行性論證和已有項目合理分析第二產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量，充分考慮資源配置情況、水利工程所有權(quán)、經(jīng)營體制確定當?shù)啬軌蜃畲蟪潭鹊娜菁{勞動力的數(shù)量，考慮移民勞動力供養(yǎng)系數(shù)、安置規(guī)劃目標計算可容納的移民數(shù)量。

根據(jù)當?shù)芈糜钨Y源狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平等確定第三產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量，對從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)進行合理的預測分析，結(jié)合移民規(guī)劃及第三產(chǎn)業(yè)收入水平確定能夠接納的移民數(shù)量。

3)購買公益性崗位安置。根據(jù)移民技能水平、文化程度和地方政府實際狀況，合理確定公益性崗位數(shù)量，符合資格條件的移民可以選擇這種安置方式，結(jié)合移民安置規(guī)劃、移民勞動力供養(yǎng)系數(shù)和公益性崗位收入水平科學計算可容納的移民數(shù)量。

4)社會保障安置。對于符合各級政府社會保障條件的可以選擇這種安置方式，應結(jié)合社會保障有關(guān)政策和被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓情況合理確定社會保障安置環(huán)境容量，確定社會保障安置移民數(shù)量時要考慮工程建設(shè)征地的影響程度。

5)一次性補償安置。一次性補償安置方式適用于受征地影響程度較小的村組。

6)自謀職業(yè)安置。對于可以脫離或已脫離土地資源、農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例較低、有特長自行解決生產(chǎn)出路的移民可以選擇自謀職業(yè)安置方式，選擇這種安置方式的移民應具備一定的專業(yè)技能和文化水平。

7)投親靠友安置。選擇投親靠友安置方式的移民需要接受地出具接受證明，自愿投靠親友。

2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展與移民安置方式創(chuàng)新

近年來，許多地區(qū)逐步實施了以自主安置、二三產(chǎn)業(yè)安置和逐年貨幣補償為主的“無土安置”方式，取得的成效顯著。并且，在改善基礎(chǔ)設(shè)施、提高城鎮(zhèn)化水平和資金投入等方面國家加強了城鄉(xiāng)區(qū)域融合力度，對促進移民妥善安置和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮著積極作用。根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求和國家扶貧相關(guān)政策，蓋州市水庫移民在保留原有土地的同時實現(xiàn)了生活的完全城市化，較傳統(tǒng)的非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)安置方式具有較大的創(chuàng)新，其詳細內(nèi)容如下：

1)石門水庫實行的逐年發(fā)放、長效補償安置。石門水庫坐落于蓋州市大清河干流上游處，屬于一座兼具工農(nóng)業(yè)供水、防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水力發(fā)電等功能的綜合性水庫工程?？値烊?.022億m3，最大壩高47m，壩頂高程145m，壩長350m，防浪墻高程146.2m。區(qū)域內(nèi)核定移民人口3561人，原遷、非原遷人口1619人和1942人。大農(nóng)業(yè)安置方式為初步設(shè)計的規(guī)劃方式，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)安置對土地集中流轉(zhuǎn)方式進行調(diào)整，將15個集中安置移民點建設(shè)于擬調(diào)劑的土地附近。由于考慮到打工方便、移民子女上學等因素，實施過程中許多移民要求進集鎮(zhèn)安置，結(jié)合當?shù)卣庖姾鸵泼褚庠福罱K以3個集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化安置替代最初的15個集中安置點。按照移民安置與區(qū)域特色、新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合的原則，以安置小區(qū)為標準建設(shè)3個城鎮(zhèn)安置點，以戶為單位水庫移民自購成品房。

石門水庫工程實行了逐年發(fā)放土地收益、長效補償?shù)姆寝r(nóng)安置方式，移民能夠很好的融入城市生活，在享受城市最低生活保障的同時依靠城市獲取相應的經(jīng)濟收入。

2)碧流河水庫實行的保留原有耕地，進城樓房安置。碧流河水庫是一座以城市供水為主，兼具灌溉、防洪、旅游、養(yǎng)魚、發(fā)電等功能的大(Ⅱ)型水利樞紐工程。集水面積2085km2，蓄水量7.14億m3，最大庫容9.34億m3，承擔著下游農(nóng)田防洪安全及城市居民用水的任務(wù)。水庫淹沒面積8423km2，其中旱地、園地、林地及其他淹沒范圍6539、520、430、934km2，跨區(qū)縣核定移民人口2226人，原遷、非原遷人口1539人和687人。安置方式為搬遷至市縣樓房安置，且保留原有土地開發(fā)作為生產(chǎn)安置，生產(chǎn)安置至城市樓房安置距離約30km。結(jié)合營口市易地扶貧和脫貧攻堅要求，實行保留原有耕地且城市居民小區(qū)安置移民的方式。

這種方式在保留原有耕地的同時使得移民充分享受了城市的便利生活，家庭收入來源中農(nóng)業(yè)收入仍占據(jù)一定比例。此外，為實現(xiàn)多渠道增加移民收入和盡可能拓寬移民收入來源，當?shù)卣凑栈菝裾咭蠼o移民提供公益性就業(yè)崗位。

3)玉石水庫實行的集鎮(zhèn)安置。玉石水庫位于碧流河的支流上，承擔著城市供水、旅游和養(yǎng)魚等任務(wù)，集水面積313km2，最大蓄水量8852萬m3。區(qū)域內(nèi)核定移民人口1895人，原遷、非原遷人口1844人和51人。

玉石水庫移民安置劃撥的耕地距離集鎮(zhèn)不遠，移民分配的宅基地面積較大，移民可以有自己獨立的庭院。這種介于鄉(xiāng)村與城市之間的安置方式，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求保持較高的一致性。移民可以保留鄉(xiāng)村的生活特點且能夠享受城市化的生活，移民可以外出打工或以耕地衛(wèi)生。

3 結(jié) 語

水庫工程的征地移民存在影響因素多、覆蓋范圍廣、政策性強及任務(wù)艱巨等特點，為保證移民項目的順利實施，在增加移民投資和完善移民政策的基礎(chǔ)上，還有不斷探索適宜、有效的移民安置模式，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與移民安置相結(jié)合的安置模式具有較強可行性。新型水庫移民方式拓寬了移民收入，與惠民政策、當?shù)胤鲐氁笥行ЫY(jié)合，能夠妥善處理現(xiàn)階段存在的城鎮(zhèn)化建設(shè)與移民安置問題。一般情況下，水庫移民進入城市后無法獲取從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件且失去了原有的土地，將振興鄉(xiāng)村、水庫移民和城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合的新型安置方式，在保證移民繼續(xù)享受土地收益的同時還可享受便利的城市生活，對提高農(nóng)民融合力、參與程度及創(chuàng)新收益分享模式發(fā)揮著積極作用，在橫向融合發(fā)展中讓農(nóng)民享受更多的權(quán)利，因此這種新型移民安置思路具有推廣和實施的可行性。