環境監管中應加強企業產權保護

◎賀震（武漢大學環境法研究所研究員）

提到產權保護，人們通常先想到的是“知識產權保護”。在環境治理領域，涉及企業產權保護的問題嗎？近日，江蘇省生態環境廳出臺《關于在生態環境監督管理過程中加強企業產權保護的意見》，在全國率先提出，在環境監管中應切實加強企業產權保護的理念和具體保護措施，對這個問題給出了一個明確的答案。

一直以來，許多人幾乎沒有意識到，在環境監管中還有一個保護企業產權的問題。近幾年來，隨著新環保法賦予查封、扣押等新的監管手段的施行和污染防治攻堅戰、供給側結構性改革的強力推進，制度出臺頻度之密、污染治理力度之大、監管執法尺度之嚴前所未有。但在此過程中，一些地方不當的環境監管行為，時不時地對企業的產權造成了誤傷。不少地方在生態環境立法、執法、行政管理和政策標準制定與落實過程中，存在落實產權保護制度不規范、不全面、不精細等問題。比如：

——有的地方環境政策標準不連續、不穩定，調整過快，企業這邊剛按新標準上設備，那邊更新的標準又出來了，又得上新設備，造成前面投入整治的資金打了水漂。

——有的地方在公開環評文件等企業環境信息時，把屬于企業商業秘密的生產流程、專利技術、投資意向、項目規劃等信息泄露給商業競爭對手。

——有的企業已在該地合法生產幾十年，規劃一出把它劃在“禁區”，立刻合法變非法，一聲令下要搬遷，既不給予足夠的補償，也不留給足夠的搬遷時間，逾時就強拆。

——有的地方機械理解，甚至曲解畜禽養殖污染防治政策、生態紅線規定，擅自擴大畜禽養殖禁養區，搞所謂的“無豬鎮”、“無豬縣”，限令養殖場在極短時間內搬遷，甚至強拆手續合法的養殖場。

——有的地方為應付上級督察檢查或保障地方節慶活動，簡單粗暴地責令企業停工停業停產。

——有的地方對“散亂污”企業認定標準掌握不當，搞“一刀切”，強制關停一些合法企業。

——有的多頭、重復對企業進行現場檢查，現場監管頻次過高，過多牽扯企業人員經營精力。

——有的行政處罰自由裁量太任性，動輒頂格，讓企業付出了法律規定之外的財務成本。

——有的違反《行政強制法》和《環境保護主管部門實施查封扣押辦法》，對企業的設施、設備不當進行查封扣押。

這些不依法、不規范的監管行為，直接或間接地侵害了企業的產權。比如，對于企業來說，時間就是金錢，就是效益，保持正常生產才能保證按客戶的訂單交付產品，維護企業的商業信譽。不當的監管行為，妨礙企業的正常生產，耽擱了企業的時間，就是間接侵害了企業的產權。

產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。經濟主體財產權的有效保障和實現，是經濟社會持續健康發展的基礎。依法有效保護各種所有制經濟組織和公民的財產權，才能增強人民群眾財產財富的安全感，增強社會信心，形成良好預期，增強各類經濟主體創業創新動力，維護社會公平正義，保持經濟社會持續健康發展和國家長治久安。

企業最在乎的是經濟效益，最珍惜的是產權。對企業污染排放實施監管，是生態環境部門的法定職責。

筆者認為，要正確履行法定職責，保障企業產權不受侵害，必須全面系統地改進監管措施。

在政策法規方面，清理、完善生態環境領域法規政策標準，修改、廢止不利于公平競爭的市場準入政策措施，細化“散亂污”企業標準與企業關停整治標準。在制定出臺生態環境法規政策標準時，應充分聽取企業和行業協會、商會的意見建議，加強合法性和公平性審核。頒布實施新的強制性排放標準，也要為企業技術升級和治污設施改造預留足夠時間。健全支持民營企業綠色發展工作機制和政策措施，有效降低企業制度性成本。

在日常監管方面，信守政府承諾，推行信用監管，做到對守法企業無事不擾、標桿豁免，減輕企業負擔。對列入《環保信任企業名單》和豁免范圍的企業實施差異化監管，對守法記錄良好且無環境信訪投訴的企業除“雙隨機”檢查之外，當年不再進行現場檢查。加快新技術、新手段應用，探索“互聯網+監管”，依托衛星遙感、無人機等科技手段開展非現場執法檢查，借助常態化在線監測及時捕捉企業的異常狀況，及時準確發現和預警企業環境污染問題，實現精準“點殺”。在重污染天氣應急管控期間，對環保水平領先、達到國家和省相關豁免要求的工業企業和建筑工地予以豁免，杜絕對所有涉氣企業、不可中斷工序企業“一刀切”地全部臨時關停。

在行政執法方面，向社會公開發布生態環境保護綜合行政執法權力清單，統一行政處罰自由裁量基準。堅決取消不必要的執法事項，探索建立政府不同部門間“隨機聯查”，合并涉企檢查事項，避免重復檢查和過多的分散檢查，切實解決多頭多層重復執法問題。在查處環境違法行為時，做到移動執法系統覆蓋和執法記錄儀聯網使用兩個100%，嚴格執行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。慎重采用強制措施，嚴格實施查封、扣押。嚴格落實既依法依規又科學合理的原則，充分考慮當地經濟發展空間需要和區域性產業結構發展規劃，防止工作單一化、簡單化，避免合法合規企業不必要的關停或者搬遷；嚴禁擅自擴大畜禽養殖禁養區，生豬禁養區劃定方案不得作為禁止養殖強制性措施的依據。

在監察督辦方面，統籌生態環境督察和專項行動，嚴格控制專項行動數量和范圍。嚴禁為應付督察檢查而采取“一律關停”、“先停再說”等敷衍應對做法。不得因某一企業違法行為或某一類生態環境問題，對全區域或全行業不加區分地一律實施停產關閉。除國家組織重大活動外，地方不得因舉辦大型活動等原因，對企業采取停產、限產措施。對畜禽養殖業，避免“突擊式”整治或關停。特別是對涉及民生的產業或領域，更應妥善處理、分類施策、有序推進，堅決禁止搞“一刀切”。

在信息公開方面，加強環評和執法環節信息公開把控，嚴格回避涉及企業技術秘密和商業秘密內容，精準保護企業知識產權，維護企業核心競爭力。

在支援救助方面，完善產權保護援助機制，暢通信訪舉報渠道，堅持企業接待日制度，尊重并鼓勵企業依法反映解決涉及產權保護事項，及時回應企業合理訴求。發揮生態環境部門法制機構和社會法律公益組織作用，建立多方磋商協調機制，積極為企業提供法律援助服務，幫助企業協調反映環保問題以及做好聽證、行政復議、行政訴訟等事項，有效化解矛盾問題，增加企業安全感、公平感、獲得感。