浙江省生態環境保護“十三五”規劃中期評估與展望

黃燕，卓明，張雍，陳琴

(浙江省生態環境科學設計研究院，杭州 310007)

“十三五”以來，浙江省按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，堅定不移走“綠水青山就是金山銀山”的發展之路，以五大發展理念為引領，以改善環境質量為核心，以重大問題為導向，以改革創新為動力，以依法嚴管為保障，深入實施治水、治氣、治土“三大戰役”，大力推進環境風險防范、生態保護修復、治理能力建設“三大工程”，全省生態環境質量實現全面改善，綠色發展水平得到全面提升。

1 規劃目標完成情況

根據《浙江省生態環境保護“十三五”規劃》(以下簡稱《規劃》)，“十三五”期間浙江省共設置生態環保重點指標13項，其中約束性指標6項，預期性指標7項，涵蓋水、空氣和土壤環境質量以及主要污染物、重金屬污染物減排和生態建設與風險防控。

1.1 約束性指標

(1)環境質量：2018年上半年，浙江省八大水系、運河、主要湖庫省控以上斷面達到或優于Ⅲ類水質比例為82.8%，好于規劃目標值(80%)；劣Ⅴ類水質斷面被全面消除，提前完成規劃目標。11個設區城市PM2.5平均濃度39μg/m3，總體進展符合規劃目標進度要求；設區城市空氣質量優良天數比例平均為82.2%，預計下半年優良率高于上半年，總體進展符合規劃目標(82.6%)進度要求。

(2)污染物減排：2017年，浙江省二氧化硫排放量比2015年下降15.2%，氮氧化物排放量比2015年下降11%，均超額完成大氣污染物排放量下降目標任務；化學需氧量、氨氮兩項主要水污染物比2015年分別累計減排11.44%和11.57%，均超額完成減排目標任務；完成削減重金屬污染物11.83%，提前3年完成規劃目標(2020年較2013年削減10%)。

1.2 預期性指標

(1)環境質量：浙江省交接斷面水質達標率為87.6%，達到2020年規劃目標(85%)；近岸海域Ⅱ類以上海水比例為27.5%，與2014年相比提高6.5個百分點，達到“近岸海域水質保持穩定”要求；全省縣級以上城市集中式飲用水水源水質達標率為95.6%，達到2020年規劃目標(94%)。2017年，全省未發現污染地塊違規開發利用行為，預測可完成2020年污染地塊安全利用率達到90%以上的目標。

(2)生態建設：浙江省政府在2017年和2018年分兩批共命名38個市、縣(市、區)為省級生態文明建設示范市、縣(市、區)，省級以上生態文明示范區創建比率為42.2%，有望完成《規劃》提出的2020年目標(50%以上)。根據大陸岸線資源調查，浙江省的大陸自然岸線比例為36.1%，進一步加強海岸線保護與利用管理，可以提前完成《規劃》提出的2020年目標(35%)。

(3)風險防控：2016年—2018年上半年，浙江省共發生突發環境事件34起，全部為一般等級，突發環境事件數比“十二五”期間總數下降73.8%。通過繼續加強企業環境風險評估和隱患排查治理，提升重點領域環境風險管理能力，預測可完成《規劃》提出的2020年目標(“十三五”期間比“十二五”總數下降5%)。

1.3 評估結論

至2018年6月底，《規劃》確定的約束性指標和預期性指標均完成較好，省控斷面Ⅰ-Ⅲ類水質比例、劣V類水質斷面、地表水交接斷面水質達標率及縣(市、區)以上城市集中式飲用水水源地水質達標率等指標已超前達到2020年目標，環境質量總體改善明顯，主要污染物減排和重金屬減排指標均超額完成階段性任務，生態建設工作進展良好，風險防控到位。

2 規劃實施進展情況

(1)重點任務進展明顯：圍繞《規劃》確定的治水、治氣、治土“三大戰役”和環境風險防范、生態保護修復、治理能力建設“三大工程”，浙江省深入踐行“兩山”理論，堅決打贏劣Ⅴ類水剿滅戰，全力服務保障G20峰會和互聯網大會，順利完成中央生態環保督察迎檢，“兩山”實踐和美麗浙江建設亮點紛呈，水、氣、土“三大戰役”成果豐碩。截至2018年6月底，各項重點任務基本達到時間過半、任務過半的要求，剿滅劣Ⅴ類水等個別任務已達到《規劃》提出的2020年目標要求，“大氣十條”階段性任務順利收官，土壤污染防治工作全面啟動、體系構建加快。

(2)制度改革不斷突破：以“最多跑一次改革”為牽引，加快推進生態環保重點領域制度創新突破，《規劃》確定的五大制度改革任務均順利實施。生態環境質量導向機制不斷健全，全面建立美麗浙江建設考核、生態環境質量差別化考核和生態環境狀況報告等制度；地方環保法律法規標準體系、環境準入制度體系、企業環境信用評價體系逐步完善，省、市、縣三級生態環保與公檢法聯動機構實現全覆蓋；全省試行生態環境損害賠償制度改革，全面推進領導干部自然資源資產離任審計制度，加快建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制；市場手段助推機制持續深化，環境污染第三方治理加快推廣，能源資源要素市場化配置改革、自然生態空間用途管制試點等不斷深化。

(3)重大項目扎實推進：《規劃》圍繞六大類投資(即“三大戰役”和“三大工程”)確定項目庫項目1600余個，投資匡算3000多億元。各地在實施過程中對各類別項目數量均有所調整，且投資總額有所擴大。截至2018年6月底，浙江省各地共計實施生態環保重大工程項目1655個，已完成投資2685.84億元，規劃投資執行率為88.1%。

3 面臨的主要問題

(1)生態環境管理制度仍待健全：生態環境保護黨政同責制度有待健全。一些地方黨政領導對“生態環境保護第一責任人”的認識仍不到位，生態環保主體責任意識還不夠強，“管發展必須管環保、管行業必須管環保、管生產必須管環保”的責任落實體系還不健全，尚未形成各部門齊抓共管的合力。生態環境各項管理制度創新的法律依據仍然不足，各類制度創新尚有諸多配套措施和政策制度未能及時跟進，對制度的深入推進造成一定阻礙。

(2)生態環境質量持續向好的基礎尚不穩固：近年來浙江省生態環境質量穩步改善，但是持續鞏固提升的壓力也越來越大。大氣污染防治形勢仍然嚴峻，PM2.5污染狀況持續改善、臭氧污染治理、VOCs治理等均存在較大難度，季節性大氣污染發生頻率較高。水環境污染防治壓力仍存，全省地表水交接斷面達不到功能目標要求，部分平原河網地區水質不容樂觀。土壤污染底數有待摸清，難以準確判定土壤污染風險的分布和程度。

(3)區域性和結構性污染問題仍然存在：浙江省內區域性、結構性、行業性污染仍然較為突出，一些地方“低小散”行業和企業整治任務繁重，傳統產業轉型升級任重道遠，而快遞等新業態的發展也進一步加劇了環境污染狀況。全省以煤炭為主的能源結構尚未根本改變，天然氣等清潔能源的供應能力和利用規模仍然偏低，工業園區仍存在集中供熱薄弱區域。重污染高耗能產業比重仍較大，傳統產業提升改造和“散亂污”治理任務繁重，對工業、三產及生活污染的管控還不夠精準到位。

(4)生態環境基礎能力保障仍顯不足：生態環保基礎能力仍顯薄弱，污染治理短板需加快補齊。個別城市垃圾處理廠、污水處理廠處理能力仍然不足，垃圾不能完全消納、污水不能達標排放、垃圾滲濾液處理不規范等問題仍然存在。城市污水收集管網最后100米的問題還沒有有效解決，部分城區還存在污水管網破損、雨污分流不徹底等問題。固體廢物處置能力存在區域不平衡、種類不匹配的問題。全省土壤污染防治工作基礎還較薄弱，一些污染問題的成因分析和技術攻關有待加強。

(5)生態環境監管和風險管控能力仍較薄弱：隨著生態環境執法力度不斷加強，明目張膽、惡意、嚴重的違法行為已得到有力遏制，但從近兩年生態環境違法案件的查處情況來看，小微企業、低小散作坊的生態環境違法行為仍易發多發，非重點行業企業逃避監管問題凸顯。特別是一些低小散家庭作坊，雖然排污總量不大，但偷排、偷倒對生態環境危害較大，生態環境風險隱患較高。相較于所面臨的壓力和任務，生態環境基層執法力量不足、業務能力不夠等問題仍將長期存在。

(6)近岸海域生態環境保護仍需加強：《規劃》所要求的近岸海域污染防治相關目標指標和重點任務都進展良好，但是浙江省近岸海域水體呈中度富營養化狀態，Ⅳ類和劣Ⅳ類海水占比約一半，近岸海域功能區水質達標面積比例較低，近岸海域水環境質量不容樂觀。中央生態環保督察也指出，浙江省近岸海域生態環境質量問題突出，存在違法圍填海、海水養殖污染等現象，近岸海域污染防治工作力度有待進一步加強。

4 對策建議

(1)嚴格規劃調度考核：嚴格落實“一崗雙責”，切實加強組織領導，科學安排指標進度，確保各項工作有力有序完成。完善規劃執行調度機制，繼續加強對規劃實施的組織協調和督促指導，將終期目標任務完成情況作為評價各地生態環境保護工作的重要內容。定期調度規劃年度實施情況，對提前完成規劃目標的地區予以表彰，對未完成規劃目標和工作不力、責任不實、問題突出的地區予以通報批評。

(2)堅決打贏藍天保衛戰：落實浙江省打贏藍天保衛戰實施方案，嚴格落實各級各有關部門責任。在市、縣(市、區)開展建設清新空氣示范區活動，積極推進能源結構調整優化。深化工業廢氣治理，實施揮發性有機物治理專項行動，全面開展工業園區、重點工業企業和重點行業廢氣深化治理。推進交通運輸結構調整，積極發展清潔能源和新能源車船，全面推廣使用國六標準車用汽柴油。完善長江三角洲地區大氣污染防治協作機制，強化重污染天氣預警和應對。

(3)深入實施碧水行動：開展工業集聚區(工業企業)“污水零直排區”和城鎮生活小區“污水零直排區”建設。制定實施污水處理廠清潔排放標準，推進污水再生水利用。強化直排海污染源監管，全面清理非法設置與設置不合理的排污口，對主要入海河流和入海溪閘實行總氮、總磷排放總量控制。加強畜禽養殖業污染控制，推進化肥農藥減量增效，加快推進水產養殖綠色發展，全面推進農村生活污水處理，加強處理設施規范化管理、標準化運維。

(4)全面推進凈土行動：加快推進土壤污染狀況詳查，基本建成覆蓋全省耕地的土壤環境監測網絡，推動相關部門土壤環境質量信息共享。加強土壤污染源頭管控，深化重金屬污染綜合防治。推進重點行業中關停、搬遷和淘汰等企業原址用地土壤環境調查評估，形成動態更新的全省污染地塊名錄，制定實施污染地塊開發管理辦法。防止未按要求調查評估、環境風險管控不到位、治理修復不符合要求的污染地塊被開發利用。

(5)切實抓好清廢行動：實行固體廢物閉環式管理，加強固體廢物重點行業整治提升，建立健全固體廢物分類收集網絡和機制，實施固體廢物規范化貯存和轉運。加快實現城鎮生活垃圾處置設施全覆蓋、城市生活垃圾總量零增長。實施固體廢物管理信息化工程，建成覆蓋固體廢物產生、運輸、處置全過程的信息化監控平臺。強化危險廢物運輸過程風險防控，嚴厲打擊固體廢物非法轉移、非法傾倒、非法處置等行為。

(6)推進生態保護與修復：嚴格落實生態保護紅線管控，勘定生態保護紅線邊界，制定實施生態保護紅線管控措施和激勵約束政策，建立完善生態保護紅線監測機制，研究建立生態保護紅線績效考核評價機制。繼續推進中小河流治理，啟動濕地修復與提升工程，全面加強礦山生態環境整治、復墾。開展全省海岸線整治，強化沿海灘涂、重點港灣湖庫、海域海島及海岸線的生態修復，嚴格對圍填海行為的管理和監督。

(7)加強治理能力建設：加快各系統全省數據向省生態環保數據倉、省大數據中心匯聚。健全大氣復合污染立體監測網絡，完善地表水自動監測網絡，深化重點行業和企業監督性監測。加強生態環境監察、監測和生態環境應急預警、安全保障能力建設，大力推動城市污水、垃圾處理能力建設和運維，加快推進重點行業廢氣清潔排放技術改造、污水處理廠清潔排放技術改造和入海排污口整治等重點項目建設。

(8)深化體制機制改革：全面推行領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害賠償制度、生態環保責任報告制度。加快制修訂一批能耗、水耗、污染物排放、危險廢物利用處置等方面標準。建立健全生態環境公益訴訟制度。推進環境保護稅征收，積極推進生態環境污染責任保險。推行生態環境污染第三方治理和污染源在線監測第三方運營。