典型區縣農村冬季取暖“煤改電”推進案例分析

趙夢雪，馮相昭，杜曉林，王敏，周景博，王鵬，李珊珊

(1.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；2.中國人民大學，北京 100872；3.北京市環境保護科學研究院，北京 100037)

北方地區冬季取暖“煤改電”作為打贏藍天保衛戰的一項重要舉措，在近年來取得了顯著的環境效益，不過，在實施過程中仍面臨諸多挑戰。分析案例地區的經驗做法、措施對于農村清潔取暖工作科學、持續地推進具有重要意義。本文選取石家莊市無極縣和北京市門頭溝區作為案例地區，分析兩地在改造機制、取暖設備、補貼政策及售后服務等方面的經驗做法，以期為決策者提供參考。

1 冬季取暖“煤改電”推進現狀

2013年，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》，首次提出在供熱、供氣管網不能覆蓋的地區，改用電、新能源或潔凈煤。此后，國家陸續發布了《能源發展戰略行動計劃》《“十三五”節能減排方案》《關于推進電能替代的指導意見》等政策，進一步明確地區清潔取暖改造意見，各地也積極出臺各項細化政策。

京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道的“2+26”城市是冬季清潔取暖的重點推進區域，2018—2019年，“2+26”城市所在省(市)累計出臺各項方案、計劃、意見等40余份。據統計[1]，截至2018年底，“2+26”城市共完成清潔取暖改造面積46億平方米，占其總建筑取暖面積的71.9%，農村地區清潔取暖率達43%。作為電供暖主要推進地區，“2+26”城市電供暖面積占全國的46%。2018年，“2+26”城市農村地區“煤改電”共完成328.07萬戶，其中北京市68.36萬戶、天津市19.67萬戶、河北省50.17萬戶。“煤改電”顯著降低了環境污染物的排放，以采暖季戶均用煤量2噸計，依據《民用煤大氣污染物排放清單編制技術指南》散煤排放因子計算，2018年“2+26”城市農村地區“煤改電”削減散煤656.14萬噸，實現SO2減排4.86萬噸、NOx減排1.05萬噸、PM2.5減排7.09萬噸，同時民用散煤燃燒帶來的黑炭和二氧化碳排放也有所降低。

2 “煤改電”面臨的主要挑戰

雖然“煤改電”工作取得了顯著的環境效益，但還面臨如補貼依賴度過高、取暖技術路線選擇多樣、高效設備購置費用高、售后服務有待加強及工程改造工作難度大等方面挑戰。

一是政府財政補貼力度較大，補貼力度下調會帶來散煤復燃風險。清潔供暖政府補貼主要來自中央財政資金以及省、市、縣等多級補貼，政府財政投入力度較大。以“2+26”城市為例，據統計[1]，2018年，“2+26”城市清潔取暖改造中央財政及省、市級資金投入占總投入的44.2%。其中北京、天津、河北等省市政府財政投入分別為50.00億元、25.99億元和122.49億元，分別占地區當年一般公共預算支出的3.6%、2.4%和5.5%[2-4]。在高昂的政府補貼力度下，農戶取暖成本得到了有效分擔。但同時，從農戶調查結果可以發現，影響農戶是否愿意“煤改電”的主要因素是家庭財政收入是否可承受[5]。當政府補貼下調或取消時，農戶可能會由于采暖費用升高而導致散煤復燃。

二是技術路線選擇多樣，取暖效果參差不齊。農村“煤改電”主要采用分散式電熱設備供暖，包括空氣源熱泵、直接式和蓄熱式電熱設備等，各地根據地區實際經濟、氣候、電力市場等條件選擇不同的改造技術路線。然而，不同電熱設備能耗情況及取暖效果存在顯著差異。從能耗水平來看，據李學文[6]測算發現，直熱式和蓄熱式電熱設備雖然直接電能利用率高，但間接一次能源利用率很低，無法達到節約能源目的；空氣源熱泵的直接能源利用率和間接能源利用率是其2～3倍，可大幅度降低用電成本，有效減小電力供應壓力。從取暖效果來看，在取暖成本相同的條件下，由于性能差異，直接式、蓄熱式電熱設備的取暖效果明顯不及空氣源熱泵[7-8]。

三是高效節能設備購置費用較高，農村推廣難度大。空氣源熱泵雖然具有顯著的節能功效，但其購置費用昂貴，如北京房山某社區6匹(1)“匹”是一種計量制熱量/制冷量的單位。一般而言，6匹空氣源熱泵的適用取暖面積為100～120m2。空氣源熱泵購置費用為28000元[9]，在經濟基礎普遍較為薄弱的農村地區很難廣泛推廣使用。

四是售后服務質量有待提高，改造設備購買、更換、維修機制尚待健全。電熱設備售后服務體系普遍存在以下問題：服務意識有待加強，個別企業沒能把處理好售后問題當成自家事來辦；服務能力有待提升，個別企業員工接待群眾來電態度惡劣，專業能力和技術水平欠佳；服務水平有待提高，個別企業積壓群眾問題，響應效率降低，無法滿足群眾“取暖之急”。目前全國鎮村、企業、農戶之間普遍未建立有效的“購買—更換—維修”保障機制，設備售后服務保障不到位。同時發現[10]，部分農戶反映設備售后服務不及時、收費不合理、維修水平參差不齊，這將給清潔供暖可持續性帶來一定風險。

此外，“煤改電”改造流程環節復雜，包括前期手續辦理、招投標、設備采購以及工程施工、調試、驗收等，涉及對象類型多，如企事業單位、近遠郊及偏遠山區農戶等，工程難度較大[11]。若僅依靠單一部門，而缺乏有效的多部門協作機制，必將增加工程改造難度。

3 案例地區經驗做法

石家莊市無極縣和北京市門頭溝區均處于京津冀大氣污染傳輸通道地區，屬于清潔取暖工作推廣重點地區。2018年，無極縣“煤改電”改造完成戶數14338戶，取暖改造設備為空氣源熱泵，農村人均可支配收入為15228.58元(2)2018年河北省農村居民人均可支配收入增長8.9%。基于該增長值，并參考《2018年石家莊市統計年鑒》，計算得到2018年人均可支配收入值。，居民的清潔能源支出水平較低，有利于真實地反映農村改造用戶的實際使用情況。門頭溝區地處北京西部山區，全區面積的98.5%為山區，改造工程難度大。2017年，該地區實現地區生產總值(GDP)174.4億元，農村人均可支配收入23746元，財政基礎相對較好。主要改造方式為空氣源熱泵和儲能式電暖氣。截至2019年，門頭溝區共完成53個村1.7萬戶居民“煤改電”改造工作。本文選取石家莊市無極縣和北京市門頭溝區作為案例，剖析兩地在冬季取暖“煤改電”所涉及的運作機制、設備推廣、資金補貼、售后服務等方面的經驗。

3.1 健全改造運作機制

北京市凝聚政府、企業、農戶等多方合力，從組織實施、設備購買、電費補助、后續維修等方面制定了詳細的管理方案和補貼政策，具備較為完善的改造運作機制，有效推動“煤改電”工程落實。以門頭溝區為例，為落實市政府相關改造方案及政策，市、區兩級加大財政補貼力度，供電公司施工建設，村干部組織落實，農戶負擔進戶線路改造，形成了“市區補貼+企業實施+村宣傳組織+農戶改造”的模式，成功完成了13550戶用電改造，顯著減少了散煤大氣污染物排放。據調研，按采暖季戶均用煤量3.66噸計，2017年門頭溝區改電農戶共計削減用煤量49593噸，依據《民用煤大氣污染物排放清單編制技術指南》散煤排放因子計算，可實現SO2減排391.78噸、NOx減排79.35噸、CO減排6947.98噸、VOCs減排198.37噸、PM10減排669.51噸和PM2.5減排535.60噸。

3.2 選用高效節能設備

無極縣和門頭溝區均采用高效節能的空氣源熱泵設備進行取暖，顯著降低了取暖經濟成本。以無極縣調研結果為例，2018年該地采暖季戶均用電費用1163.17元(3)用電量數據來源于無極縣政府報財政部門的“2018年煤改電運行補貼匯總表”，峰谷電價按照均價0.43元/千瓦時計算戶均運行費用。，去除0.2元/千瓦時的政府補貼，農戶實際負擔約622元，占人均可支配收入的4.1%。而散煤取暖按照采暖季戶均用煤量2噸、每噸均價800元計算，冬季散煤取暖約需1600元。對比可知，如果取消用電補貼政策，利用空氣源熱泵進行取暖的實際支出較散煤取暖支出低437元左右，在現行補貼政策下，用電取暖的實際支出水平更低。

同時，對無極縣87戶和門頭溝區69戶居民進行問卷調查發現，無極縣90%的空氣源熱泵使用農戶綜合滿意程度為滿意及以上(其中28%為非常滿意)，99%的農戶認為使用便捷，設備質量及設備購置補貼滿意度水平也均在90%以上，82%的農戶對于取暖效果滿意，整體滿意度評價較高。門頭溝區改電農戶的總體滿意度也較高，88%的農戶滿意程度為滿意及以上，其中，91%的空氣源熱泵使用農戶滿意程度為滿意及以上，73%的儲能式電暖氣使用農戶滿意程度為滿意及以上，空氣源熱泵滿意程度明顯高于儲能式電暖器。

3.3 創新設備推廣方式

雖然空氣源熱泵設備節能性較高，但購置費用昂貴，阻礙了其在農村地區的推廣應用。部分地區通過投入大量的政府財政補貼，有效分擔了農戶經濟壓力，實現了空氣源熱泵的推廣應用(如門頭溝區)，但在經濟基礎相對薄弱的農村地區并不具備廣泛借鑒意義。無極縣政府通過與企業共同出資建設，較好地解決了村民難以負擔高昂設備購置費用問題，成功推廣了14338個農戶使用空氣源熱泵，可為其他農村地區提供借鑒參考。

具體做法是，由政府承擔設備購置補貼資金(最高7400元/戶)，企業通過批量推廣降價供應設備，用戶負擔設備標價與補貼款差價部分，將設備購置成本分攤給三個利益相關方。該方式顯著降低了企業和農戶成本。對于企業來講，由于任務需求量擴大，試點企業批量采購原材料降低了采購成本，批量生產降低了管理成本。對于農戶來講，廠家的銷售方式從三級代理改為直供，通過取消中間環節降低了銷售價格。以3匹空氣源熱泵為例(4)一般而言，3匹空氣源熱泵的適用取暖面積約為50m2。，企業供應價格為8400元/臺，除去政府給予的7400元設備購置補貼，居民實際承擔的購置費用僅約1000元，與其他電熱設備相比，購置成本相當甚至更低。政企共建的方式既能降低農戶經濟壓力，達到讓利于民的目的，又能促進企業產品推廣，達到保本微利的目的。

3.4 精細化財政補貼政策

當前，政府補貼是清潔取暖工作得以實施的重要保障。北京市具備精細的設備改造及運行電費方面的政府補貼政策，具體看如下：

(1)改造費用方面采用“設備購置補貼+改造費用自付”方式。市區兩級政府給予設備購置補貼，戶內線路改造費用由農戶自行承擔，不同改造設備略有不同。空氣源熱泵采用“區政府統一招標+農民自付+區財政兜底”的成本分擔方式，即市財政按照每取暖平方米100元的標準補貼設備購置，每戶最高上限1.2萬元，村民支付500元，剩余部分區財政兜底；儲能式電暖器，采用“市政府+區政府+農戶”三分制，即市財政按照每戶設備購置費用的1/3進行補貼，最高1.2萬元，區財政按照市級補貼標準等額配套，農戶自付剩余三分之一費用。

(2)取暖成本方面采用“市政府+區政府+農戶”三分制取暖分擔方式。村民在享受低谷電價0.3元/千瓦時的基礎上，再由市、區兩級財政各補貼0.1元/千瓦時，農戶自付0.1元/千瓦時，每戶補貼額度在扣除生活用電后不超過1萬千瓦時。同時，補貼電費由電力公司與政府直接結算，農戶不需要先行墊付。

以上做法有效降低了農戶改造及使用成本，同時避免了由于補貼電費返還延遲給農戶帶來的資金負擔和心理壓力。從門頭溝區調研數據來看，“煤改電”農戶取暖用電費用約2588元，占門頭溝區農村人均可支配收入的10.90%，改造后農戶的年均取暖成本與改造前相比未顯著增加。空氣源熱泵改造農戶需自付屋內管道改造費用約1000元，承擔設備購置費用約500元，每戶總改造成本約1500元；儲能式電暖器農戶無管道改造費用，承擔設備購置費用1439元，每戶總改造成本約1500元。可以看出兩種電熱設備改造成本基本一致且均較低。另外，從門頭溝區69戶改電農戶問卷調查結果來看，88%的農戶滿意程度為滿意及以上，總體滿意度水平較高。

3.5 提高售后保障服務

售后服務質量是“煤改電”可持續推進的有力保障。無極縣采用政府與企業共同管理的做法，由企業負責電熱設備的安裝運維，并在當地設立服務中心，負責空氣源熱泵質量保障和產品使用安全培訓；政府負責對企業進行監督，并將建設資金作為企業建設運維質保金，從而保障企業的售后管理服務。集中售后管理區域的同時也降低了企業售后服務成本。

4 對策建議

基于以上分析討論，可歸納出農村地區成功實施“煤改電”的幾點重要啟示與建議。

4.1 凝聚多方改造合力

“煤改電”工程復雜，需凝聚多方合力，共同推進，其中政府作用尤為重要。政府要加強引導，出臺激勵政策，規范市場秩序。同時，對于清潔取暖工作中涉及的能源、生態環境、住房和城鄉建設等方面，要建立多部門聯動機制，推進部際會商、信息共享和預警機制。要聯合相關企業設立協調小組，增強部門間協作溝通。此外，基層單位要做好相關政策宣傳，促進廣大群眾的積極參與和配合，保障“煤改電”有效推廣。

4.2 加強經驗借鑒及改造后評估

一是積極推廣成功地區經驗。從調研案例看，“煤改電”順利推行的根本原因在于農戶獲得凈效益，即改造工作需達到以下目標：農戶成本不顯著增加、生活質量(操作方便、衛生、室溫等)有效提升、取暖設備高效質優等。

二是積極開展實施效果后評估。對已完成改造項目的地區，從農戶改造成本、取暖效果、運維服務等方面進行改造效果評估。對改造效果較差的地區，可考慮補救措施或實施二次改造。此外，要實施整村“煤改電”項目改造，同步推進房屋保暖改造，從而使得改造后取暖效果更好，農戶滿意度更高。

4.3 完善補貼政策及投融資模式

實行差異化補貼政策，增強補貼政策精準性。在現有補貼力度上，改變補貼結構。在現有基礎上，統籌民政等部門的補助資金，將居民按照經濟收入水平與實際用電量區分劃檔，制定差異化的補貼標準。對低收入農戶家庭，適當提高設備購置補貼費用，按年度予以適當的冬季取暖補貼。如電取暖成本每年約3000元～4000元的，可以適當補貼1000元左右。對農村分散供養特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等四類重點對象，出臺專門的取暖補貼政策，實行政府兜底。制定差異化技術補貼政策，依據地區特點引導技術發展方向，提高目標技術應用占比。此外，建議鼓勵地方政府、金融機構、相關企業等創新合作機制和投融資模式，加大對“煤改電”的融資支持。

4.4 積極推動采購方式創新

一是建立成熟的采購機制，降低初始投入資金。不同取暖設備的市場購買價格參差不齊，高性能、低運行費、購買價格高的取暖設備，雖具備較高的取暖收益，但會為居民帶來不小的經濟負擔，也會為政府帶來沉重的財政壓力。建議建立成熟的采購機制，降低設備初始投入資金。

二是促進政府與企業共建共管。將政府的社會管理和企業的社會責任有機、有效地結合起來，建立由政府、用戶、企業共同分攤設備購置成本、共同管理的方式，降低設備市場購置成本并讓利于民，使得居民僅承擔中標價與補貼款差價部分，實現用戶、政府、企業、供電公司“四贏”的預期目標。

4.5 加強設備售后服務保障體系建設

建立鎮村、農戶、企業之間設備“購置—更換—維修”工作機制及購換平臺，并簽署保障協議，確保鎮村、設備企業的維護保障機制健全有效。政府可規定設備最低使用年限，制定年限到達之后設備更換的補貼政策。同時，強化對農戶和村委與設備供給企業談判的法律服務。