灌區管理單位“安全生產雙重預防體系”的構建

王 東

（人民勝利渠管理局）

1 “雙重預防體系”的時代背景與現實意義

1.1 “雙重預防體系”的時代背景

黨的十八大以來，“安全發展理念”與“安全紅線意識”在中國經濟發展與社會活動中得到貫徹和增強，全國安全生產事故顯著下降，但安全生產形勢依然不容樂觀。2015年，全國發生重特大安全生產事故38 起，造成重大人員傷亡和巨額財產損失。在此極為嚴峻的安全生產形勢下，習近平總書記2016年1月初在中央政治局常委會上發表重要講話，強調要堅定不移保障安全發展，提出采取“風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”，推動安全生產關口前移。此后，安委辦聯合多部委發文，要求在全國范圍內建設安全生產風險分級管控與隱患排查治理雙重預防體系。雙重預防工作機制作為一項基本要求，被納入安全生產標準化建設體系，成為各行各業安全生產管理工作的核心內容。

1.2 構建雙重預防體系的現實意義

構建“雙重預防體系”作為安全生產標準化建設的一項基本要求，是實現安全生產工作“預防為主、關口前移”的重要舉措，對落實崗位安全職責、遏制安全責任事故發生具有積極的現實意義：首先，雙重預防體系將全員安全生產管理責任與具體的崗位職責緊密結合，體現“一崗雙責”的基本要求，能夠確保安全生產責任制的落實；其次，可以形成“全覆蓋、全過程”的危險源辨識、風險評估與分級管控的長效工作機制；三是有助于構建“責任明確、程序規范、全員參與、過程透明、閉環高效”的隱患排查與治理體系；四是有助于形成獎懲分明的彈性激勵與剛性約束機制；五是通過線下機制與線上系統深度融合，可以不斷完善并持續改進安全管理預警平臺，實現安全生產管理動態化、安全形勢監控信息化。

2 灌區水利工程運行管理特點與安全生產形勢

灌區作為保持農業健康發展和保障國家糧食安全的基礎，在助力鄉村振興戰略、支撐經濟社會可持續發展以及區域水生態文明建設等方面都發揮著越來越重要的作用。為此，深入研究灌區工程運行管理特點，準確把握灌區安全形勢，建立雙重預防體系，保證灌區工程設施安全運行，不僅是灌區管理單位的基本職責，更是實現全面小康、建設美麗鄉村的迫切需要。

2.1 灌區水利工程與運行管理特點

灌區水利工程在布局上呈現“線長、點多、面廣”的特點：各級輸配水渠道與排水溝道縱橫交錯，總長度達到數百乃至上千公里；基層管理站點與水閘、橋梁、涵洞、渡槽等渠系建筑物數量繁多；終端水利設工程施充斥田間地頭，散布在幾百甚至數千平方公里范圍內。在運行管理上：灌區供水隨季節不同和作物需求變化而時斷時續，流量時大時小，且易受天氣驟變等氣象因素影響；專職管理機構與群管組織管理活動交叉，需要協同運作；工程管理體制與供水運營機制因灌區而異，甚至在同一個灌區的不同區域也有所差異；絕大多數基層管理站、點沿渠道布設，遠離城市、鄉村，交通通訊不便，難于監管。此外，大型灌區工程設施維修養護與續建配套節水改造項目建設管理任務重，在建項目安全監管成為與供水業務并存的日常管理工作。

2.2 灌區安全形勢

灌區運行管理單位安全生產形勢總體平穩。但受制于工程布局特點和運行管理特性，危險源數量眾多，管理站點與工作崗位分散，監管難度大，仍然存在比較大的事故風險，安全管理工作不容松懈。事實上，不少灌區在歷史上曾發生過大大小小的生產安全事故。以豫北某引黃灌區為例，自改革開放以來就曾發生過渠道決口淹地、沁河行洪沖毀渠首導污工程、搶險人員溺亡、職工取暖煤煙中毒、施工管理人員墜亡、續建配套與節水改造項目施工人員食物中毒以及鄰近村莊渠道人員溺水等諸多安全事故。目前，中國絕多數灌區管理單位安全生產標準化建設進度緩慢，安全生產管理投入不足，基礎薄弱，安全管理形勢比較嚴峻。

3 灌區管理單位雙重預防體系構建

灌區管理單位構建安全生產雙重預防體系需結合灌區工程設施特性與運行管理實際需求，與水利安全生產標準化建設同步推進。

3.1 灌區安全生產雙預防體系構建流程

安全生產雙重預防體系包含線下準備和線上信息化安全管理平臺建設兩大部分，其中線下準備工作是構建雙預防體系的基礎。在灌區構建雙重預防體系，管理單位首先要按照“一崗雙責”、“黨政同責”以及“三管三必須”的要求，建立健全“全員參與、全過程控制、全方位展開”安全生產崗位責任制，完善各項安全生產規章制度與安全操作規程；二是組建雙重預防體系建設領導組織機構，評估灌區水利工程設施安全狀況，研判單位運行管理安全形勢，編制雙重預防體系建設實施方案；三要結合灌區水利工程設施運行管理特點和各類作業活動，從機電設備安全特性與操作行為、工程設施安全特質與潛在危害、崗位人員日常運管環境與工作場所、在建工程現場危害因素以及各種運行管理活動等方面，全面準確辨識危險源，建立灌區危險源清單；第四是針對每類危險源進行風險評估，科學合理劃分風險點，明確各種管控措施，建立風險點清單；第五，根據風險評估等級，按照管理職責任務分工構建風險分級管控責任體系，建立風險點分級管控責任清單；第六，按照“一崗雙責”要求，依據崗位分工和隱患治理工作流程，構建覆蓋所有崗位、管理活動全過程受控的隱患排查治理體系。最后，依據線下風險分級管控與隱患排查治理責任體系與工作機制，構建線上信息化安全管控預警平臺，從而形成線上、線下相結合的安全生產雙重預防體系。

3.2 灌區雙預防體系構建的基本要求

鑒于灌區水利工程運行管理的特殊性，管理單位應在雙重預防體系建設中做到以下幾點：

第一，危險源辨識和風險評估要從崗位管理人員的運行管理活動與操控行為、工程設施與機電設備所處的不同狀態、崗位員工操作巡檢工作環境和辦公生活場所以及單位安全管理制度等方面展開，做到工程設施、崗位人員與運行管理活動全覆蓋。

第二，風險管控措施要針對灌區水利工程設施與運行管理活動特點，“點、線、面”全方位布控，閘門調節、渠道建筑物日常檢查、工程維修養護、施工項目現場監管等運行管理活動全過程可控。

第三，風險點劃分要便于實施監管和管控措施落地，盡可能與運行管理基礎單元相結合。例如：可將灌區骨干渠道上的某個樞紐作為一個風險點，將節制閘、進水閘、機電設備、附屬建筑物、上下游危險水體以及輔助管理設施等作為危險源，逐個落實風險管控措施，實現分類安全監管。

第四，風險評估結果要能夠準確反映風險點的危險程度，且需依據或參照安全風險評估有關規范進行。采用LEC法進行風險評估時，評估因子賦值要緊密結合灌區水利工程運行能管理活動的特點，務求準確，寧高勿低。要注意避免因為評估結果失真而導致風險管控失位。

第五，風險管控分級和隱患排查治理體系要依據實際工作中設定的組織架構和管理層級，并與安全生產管理責任制無縫銜接。小的隱患在崗隨時處置，大的隱患及時上報整改。

第六，雙重預防獎懲機制要契合灌區運行管理工作實際，符合單位財務管理規定并與安全生產績效考評相結合。獎懲制度應取得崗位職工的理解與支持。獎懲辦法應做到可量化、可操作，力求簡便易行，避免流于形式。

3.3 構建灌區雙重預防體系需關注的幾個問題

在灌區構建雙重預防體系，首先要重視領導層在雙重預防體系中的定位與作用。通過雙重預防體系，保障單位負責人履行《安全生產法》規定的職責，是體系成功構建和正常運轉的關鍵。其次要針對辨識的危險源和評估的風險等級，分門別類地從組織保障、管理制度、安全規程、技術改進措施、安全防護設施、安全保護工器具以及應急處置措施等方面制定相應的管控措施，明確監控層級與具體的責任人。第三，灌區水利工程建設項目種類繁多，施工地點分散，施工隊伍人員素質與安全管理水平參差不齊，存在諸多不確定因素，是灌區安全事故易發高發的重災區，同時也是管理單位安全監管的重點和難點。為此，需根據在建項目性質，結合現場安全管理與監督實際，形成風險聯合管控工作機制，并將之納入雙重預防體系。第四是要定期對體系運行情況進行評估，結合監督、檢查與考核獎懲等管理措施，保證雙重預防體系高效運行，并通過實施PDCA 循環，及時對諸如危險源屬性、風險等級、風險管控措施、組織管理制度等雙預防體系組成要素進行補充與調整，實現雙重預防體系的動態監管與持續改進。

4 結語

灌區水利工程運行管理活動從本質上來講是一個動態控制過程。灌區各級渠道供水流量大與小、季節更替與時令變化、渠道和渠系建筑物所處的運行或維護狀態、設施設備更新改造、崗位人員及其管理職責與任務調整等，都會導致危險源發生變化，風險屬性、危險程度以及存在的隱患也會有所不同。因此，管理單位的雙重預防體系必須因應灌區水利工程動態管理的特征，根據工程設施所處的不同狀態、運行與管理活動開展情況、在建工程項目性質與現場安全監管形勢等發生的變化，及時進行危險源動態辨識與風險點適時評估，并根據評估結果，從線下到線上同步調整相對應的風險管控層級與管控措施。只有這樣，才能保證雙重預防體系正常運行，使風險得到有效監控，隱患得到及時發現和治理，進而減少乃至杜絕灌區生產安全責任事故的發生。