全面推行河長制湖長制有關問題思考及建議

劉 琳

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250000）

全面推行河長制湖長制是黨中央、國務院為加強河湖管理保護做出的重大改革決策。工作開展以來，地方各級黨委政府主動擔當，主要負責同志帶頭履職盡責，完善工作體系，健全工作制度，整治河湖突出問題，形成了上下聯動、同向發力、協調有序的強大合力。但河長制湖長制是一項創新舉措，同時河湖管理保護也是一項長期性、復雜性、系統性的艱巨任務，這決定了河長制湖長制推進不可能一蹴而就，需要不斷摸索存在的問題，夯實底層基礎，有針對性地解決落實，推進河湖管理保護向縱深開展，取得實際成效。

1 河長制湖長制推行中存在的問題

1.1 部門聯動有待加強

推行河長制湖長制十分關鍵的一個問題就是解決部門和行業之間的壁壘，變“九龍治水”為“統一作戰”，最終形成群策群力、上下聯動、齊抓共管的共同推進格局。但從目前情況看，部門聯動與河長制湖長制的要求相比還存在一定的差距。有的地方河湖長履職不到位，重形式、輕實效、風聲大雨點小，造成河長制辦公室在實際工作中協調其他部門的難度較大，部門協作的力度不強。有的地方雖然明確了部門職責，進行了任務分工，但在實際操作層面，“環保不下河、水利不上岸”等類似的尷尬現象仍然不同程度地存在。在工作部署上，河湖清違清障、農村人居環境整治、剿滅劣五類水體、畜禽養殖整治、黑臭水體治理等專項行動均涉及河長制湖長制的工作內容，但在具體實施中往往相關部門各自為政，缺少在河長制湖長制的框架體系內形成相互聯系、共同推進的工作格局。

1.2 基礎工作有待夯實

河湖管理保護范圍劃定是開展河湖管理最根本最基礎的工作，雖然水利部出臺了指導意見，但受劃界工作涉及部門多、歷史遺留問題多、資金落實不到位等因素影響，整體進度還不夠理想，已完成劃界的一些河湖還存在劃界不規范、刻意回避難點問題等情況，進而對河湖違法問題界定、開展清理整治和日常管理等產生不利影響。在河湖岸線利用管理規劃方面存在起步晚、進度慢、工作被動的局面，有的地區尚未開展相關規劃編制或已編制但未審批，有的地區由于工作滯后或者在其他部門出臺相關規劃時重視程度不夠，導致一些河湖岸線或開發利用行為被納入其他行業或部門規劃紅線管理，造成工作被動。如，有的河湖在編制岸線利用管理規劃前已被整體劃入生態保護紅線，禁止一切開發利用行為，導致在進行一些常規性的工程管護、應急度汛、河湖治理等工程時也受到嚴格制約，影響到河湖安全，并且一些原本符合開發利用條件的岸線也因紅線管理而無法得到有效利用，影響了河湖綜合效益的發揮。

1.3 工作措施有待實化

為開展河湖綜合整治和系統治理，各地都編制了“一河（湖）一策”，對本區域河湖存在的問題進行摸排分析，分階段明確任務目標，提出解決對策。但在實際工作中，“一河（湖）一策”往往由于問題研究不透、相關情況掌握不全、任務目標“一刀切”和解決問題的措施不細、針對性不強等原因，在實施時流于形式、難以操作，存在只是按照上級部門要求編制了整治方案但無法有效實施的情況。在具體工作開展時，仍是“從上”“從檢查”“從考核”，缺少開展系統整治、實事求是、因地施策的思路、目標和舉措。在工作推進中，各級河長都按規定開展了巡河督導，但有的地方仍存在“形式大于內容”“重表象、輕實效”的現象，發現和解決問題時避重就輕，解決“皮毛”問題多，“鐵腕”治理情況少。在工作考核上，各地雖然都制定了考核辦法，明確了考核標準，但實際考核中仍然存在“拿不下面子”“一團和氣”的現象，真追責、敢追責、嚴追責、動真碰硬的工作力度還不夠大，措施還不夠多、不夠嚴、不夠細。

1.4 社會參與有待深化

河湖生態環境問題與每個人的生活理念、生活方式、生活習慣息息相關，需要社會公眾都參與進來，避免陷入邊治理、邊破壞的困局。同時，河湖水系數量多、空間分布廣的自然屬性也決定了要想做好河湖管護就必須發動全社會的力量，形成共識，實現共振。但就目前情況看，公眾參與渠道和參與模式還十分有限，主要的公眾參與方式是投訴舉報，雖然有的地方設立了民間河湖長、社會監督員等，進行了有益嘗試，但其參與決策、參與治理、參與管護、參與監督、參與宣傳的力度還遠遠不夠，公眾參與平臺單一、程序不規范、利益訴求傳遞途徑不順暢，造成社會公眾對河長制湖長制工作關心少、參與度低、積極性不高。

1.5 科技手段有待強化

河長制湖長制信息管理系統在實際工作中應用不足，還存在數據不準確、信息不共享、考核評估難以應用等情況。“一河一檔”“一湖一檔”等河湖基礎信息數據庫尚未全面建立，河湖信息的動態性、實時性、全面性有所欠缺。水質、水量監測體系不完備，部分河湖跨界斷面缺少水質監測設施，多部門監測數據實時共享體系尚未建立。河湖工程安全監測設施相對薄弱，經過常年運行，設施完好率低，并且安全監測技術手段落后，一些地區仍然采用原始的、靠經驗判斷的監測方法。河湖動態監控體系落后，大部分地區仍采用人工巡查的方式發現河湖存在的問題，無人機巡查、遙感影像監測等現代化的技術手段應用還不廣泛，依靠大數據分析和處理問題的能力還不強。

2 原因分析

2.1 重視程度不夠

部分地區黨政領導對河湖管理保護的重要性和緊迫性認識不足，沒有站在建設生態文明、推動河湖永續利用的角度來思考問題，有的只做表面文章，對一些難點問題缺少一抓到底的恒心和毅力。一些相關部門對河長制湖長制仍然存在誤區，片面地理解這主要是水利部門的事，自己只需要做好配合就可以了，這就導致有些工作積極性不高，缺少工作合力。

2.2 管理能力建設不足

河長制湖長制實施以來，雖然各級都組建了河長制辦公室，但負責具體抓任務落實的縣、鄉兩級河長制辦公室卻普遍存在人員少、任務重、技術力量弱的情況，一人肩負多項任務已成常態，造成對工作疲于應付，對一些基礎性工作如劃界確權、岸線規劃、“一河（湖）一策”等缺少細致研究和長遠考慮。同時，有的地區河長制辦公室未取得正式編制，仍然由臨時抽調人員組成，造成工作責任無法有效落實，工作效率和工作質量難以得到保證，在一定程度上影響到任務落實。

2.3 長效管護機制未建立

缺乏穩定的資金保障機制，河湖日常管護資金大都未納入財政預算，河道治理、河湖清違清障等專項資金落實力度也不夠，河湖管護對社會資本的吸引力不強。未形成專業化社會化的管護模式，絕大多數的河湖都未落實專職管護人員，導致河湖面貌差、無人管、少人管的窘況未得到徹底解決。

2.4 社會宣傳力度不夠

有的地方在工作中仍主要依靠政府行政力量進行推動，重會議部署，輕宣傳發動。由于工作宣傳和信息推送不到位，不少群眾不了解河長制湖長制的工作內容，認為這項工作是各級政府的事情，與自身無關，有的群眾甚至不知曉河長制湖長制，出現政府“一頭熱”的尷尬局面。

2.5 法律法規有待完善

目前，國家層面，僅在2017年新修訂的《中華人共和國水污染防治法》中提出“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。”地方層面，僅有浙江、江西等個別省份出臺了專門的工作條例或工作規定，許多地方在工作中大都依靠行政首長的行政命令或者規范性文件來推動，缺少法律法規這一堅實后盾，導致在處理一些復雜問題、新生事物時容易造成工作被動，影響整個工作推進力度。

3 建議

3.1 加強工作培訓和宣傳

建立定期培訓制度。一方面，加大對各級特別是縣、鄉兩級河湖長、河長制辦公室成員的培訓力度，通過采取赴先進地區實地展示授課、河長制湖長制進黨校等形式，進一步提高重視程度，增強責任意識和履職意識。另一方面，通過采取專家授課、學習交流、專題講座等方式，加強對各級河長制辦公室工作人員、村級河湖長的培訓，增強其業務能力，滿足日常工作需要。創新宣傳手段和模式，通過微信、微博、抖音等群眾廣泛使用的新媒體工具，擴大宣傳范圍，加大河湖管護正面宣傳力度；在報紙、電視、電臺等媒體設立曝光臺，針對河湖管護中的負面典型如污染河湖、懶政怠政、弄虛作假等行為給予曝光，形成震懾作用，督促各級河長湖長、有關部門及社會公眾關心關注河長制湖長制工作，逐漸形成齊抓共管、同策同力的工作格局。

3.2 加強監督檢查和考核

嚴格執行各項監督檢查制度，在檢查方式上，合理運用聯合督導、暗訪、群眾舉報調查、專項督查等多種手段，在滿足頻次要求的前提下，更加注重檢查的質量和成效；在檢查內容上，不僅要包括上級部署事項的落實情況，而且要加大對“一河（湖）一策”落實、河湖違法事項整治、長效機制建立等情況的督查力度，對政策措施不細不實的予以糾正，確保河湖管護各項舉措能夠真正落實落地，不流于形式。健全評估考核機制，充分發揮考核“指揮棒”“風向標”的作用，對于在河湖管理保護中不作為、慢作為以及存在嚴重破壞河湖行為的地區，對其河湖長和相關部門進行通報問責，對工作推進效果顯著、河湖面貌改善明顯的予以政策和資金激勵，形成出真招、動真格、見實效的工作導向。

3.3 夯實各項基礎工作

結合水利、環境保護、住建等部門關于水污染、水生態、水環境等方面的整治方案，在河長制湖長制框架下，加快推進實施河湖治理、污水處理設施建設、岸線綠化、沿河污染源整治、水土流失治理等項目，集中力量打好河湖攻堅戰，為工作開展提供硬件保障。推進“一河（湖）一檔”建設，指導縣鄉村做好資料收集和現狀調查，全面掌握河湖基礎信息，為科學決策提供數據支撐。加快河湖劃界工作進度，按照節約利用土地、滿足河湖管護的要求，在尊重歷史、考慮現實的基礎上，依據法律法規和技術規范因地制宜地做好劃界工作，能夠確權的同步確權，為開展河湖違法問題清理整治和維護良好水事秩序奠定基礎。加快岸線管理利用規劃編制和審批，明確岸線空間管控的內容和要求，積極做好與相關部門的溝通協調，正確處理好開發利用和保護的關系，確保岸線資源合理有效利用。加大資金籌措和落實力度，拓寬投融資渠道，鼓勵和引導社會資本參與河湖治理，探索建立生態補償機制，多渠道解決河湖治理和保護資金難題。

3.4 積極引導社會公眾參與

提高公眾參與意識，利用公益廣告、專家講座、征文比賽、知識競賽、護河行動、主題展覽等形式提高公眾對河長制湖長制工作的認識和理解。暢通公眾參與渠道，引導公眾參與河湖管護，比如引入社會資本參與河湖治理、聘請社會人士擔任民間河湖長、選聘護河志愿者、成立護河志愿隊等；鼓勵公眾參與問題監督，比如設立市長熱線、開通隨手拍、聘請各級政協委員或人大代表作為監督員等。規范公眾參與流程，通過問卷調查、意見征集、反饋信息分析等工作了解公眾的意見訴求和關注點，明確公眾參與的原則要求、議事程序、職權職責等，將公眾意見訴求和決策有效對接，把解決好河長制湖長制實施過程中涉及群眾的利益問題作為決策的前提。提高公眾參與積極性，采取適當的物質或精神獎勵，如開展贈手機流量、贈話費、積分兌禮品、精神表彰等，激發公眾參與熱情，形成與政府管理同頻共振的良好態勢，切實使公眾成為推進河長制湖長制工作取得實效的重要力量。

3.5 加強河長制湖長制立法建設

結合“水利工程補短板、水利行業強監管”的形勢需要，加快《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規的修訂，將河長制湖長制的好經驗、好做法納入法律法規，進一步明確河湖管護責任、健全管護機構、完善管理體制，進一步夯實河湖劃界、岸線利用管理、河湖清違清障、保護河湖水質、保障生態流量等工作的法治基礎，讓河湖強監管有法可依、落到實處。加強河長制湖長制地方法規建設，具備條件的省市兩級盡快出臺河長制湖長制工作條例，將河湖長設置、河湖長職責、部門履職、日常監督、考核問責等工作法制化，保障河長制湖長制在實施過程中的可持續和穩定性，解決當前河長制湖長制有關工作無法可依、立法滯后的問題。

3.6 加強科技支撐和信息化保障

健全完善河長制湖長制信息管理系統，將“一河（湖）一檔”“一河（湖）一策”、河湖劃界、日常檢查、工作考核、投訴舉報等納入信息系統管理，逐步實現智慧管控，提高治水能力和工作效率。加強水環境預警體系建設，增設自動監測站點，實現對重要河流湖泊和敏感水域進行水域岸線、水土流失、水生態環境等的動態監控。加快建立信息共享機制，推動實現河湖基礎數據、水質監測、違法事項整治等信息的共享，為各級河湖長和相關部門科學有效決策提供有力支撐。