湖南省河道采砂管理的實踐與思考

蔣婕妤，鐘艷紅

（1. 湖南省水利水電科學研究院，湖南 長沙 410007； 2. 湖南省洞庭湖水利事務中心，湖南 長沙 410007）

在河道無序采砂會造成一系列嚴重的生態環境危害[1]。首先，過量開采砂石會造成河床變形下切、河槽坑洼、河床粗率增大，使得河勢失穩，向不利方向演化。例如，錢挹清[2]提到無序無度采砂導致珠江三角洲網河區河床嚴重下切，咸潮上溯嚴重，影響當地枯水季正常引淡供水；同時若采砂選取位置距離堤岸較近、開采深度過大，水流紊亂、流速加大等現象將會掏刷堤腳，堤防穩固性、安全性勢必受到威脅。其次，非法開采砂石也會影響河流環境以及河流生物多樣性，使得河流生態系統功能、結構完整性缺失，從而削弱當地生態系統穩定性及抵抗力。黃惟灝等人[3]通過研究西若溪安吉段水域，發現砂石過度開采致使河段河床變深、變寬，河流流速降低，含沙量增高，從而破壞魚類棲息地生態壞境穩定性，漁業產量及種類大幅下降，資源衰退。最后，采砂時由于需擾動水體，使得河底的腐殖質、有毒沉淀物等滲入水中[4]，同時采砂船只、河岸砂石場處理河砂不可避免地向河流湖泊排放污水、垃圾、油污等，造成水質污染。

除此之外，非法采砂也危及防洪、航運、水上交通安全。散亂的采砂深坑、砂堆、運砂道路不利于河道正常泄洪；無序采砂使得河床、水流流向、河床比降發生變化，可能產生例如急流、漩渦等礙航流態現象，航道條件惡化；河道采砂船、運砂船超量，導致通航水域擁擠，船舶航行難度加大、安全性降低，水上事故發生率提高，擾亂正常的通航秩序。

1 湖南省河道采砂管理現狀

2011 年以前，由于缺乏完善的河道采砂管理法律、河道采砂管理體制，加上地方保護主義嚴重，湖南省河道采砂管理問題眾多，過度開采、無序開采、盲目開采等違規現象普遍存在。2011 年，湖南省共有采砂船只3 701 艘，其中無證船只1 575 艘，占比達43%；淘金船241 艘，其中240 艘為無證淘金船，占比將近100%。

2011 年11 月，湖南省首次部署開展全省河道采砂專項整治行動，自此，各級各部門通力協作、強力推進，以全省采砂管理的薄弱環節為重點，補齊短板，穩固根本，河道采砂管理得到了新的突破：第一，初步建立了河道采砂法規體系。2012 年湖南省正式印發了《湖南省河道采砂管理試行辦法》及配套管理制度，明確了“政府主導，水利主管，部門配合”的管理體制，后續更是頒布了有關采砂許可證發放、有償出讓管理、有償使用收入管理、砂石價格管理等一系列法規體系，公布了四水干流和洞庭湖區禁采區名錄。第二，強力打擊了非法采砂行為。全省淘金船被全部取締，非法采砂船2 270 艘、非法砂石碼頭2 641 個均被查處整改，各市縣城區河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除完畢，一大批重點涉砂違法行為也得到了查處。第三，健全了日常巡查和專項督查制度，全面實行全省河道砂石采運憑單管理，強化監管全省的采砂船只采砂及配載。第四，提高了河道采砂管理能力。全省不僅加強了河道管理機構建設，還在原有基礎上創新了河道管理舉措，完善了采砂監控體系建設。

至此，湖南省河道采砂“三亂”現象得到遏制，河道砂石管理能力大幅度提升。打造“安全河流、健康河流、清潔河流、生態河流”的目標正逐步實現。

2 當前河道采砂管理存在的問題

近年來，湖南省河道采砂管理盡管取得了突破性的成績，但由于供需矛盾、采砂船產能過剩、執法能力建設仍需加強等問題，敏感水域、交界水域非法采砂問題時有發生，對湖南省河道安全構成威脅。

2.1 砂石供需不平衡

當前采砂管理最主要的矛盾，是社會經濟發展建設對砂石資源需求日益增長與科學開采砂石資源嚴重不足的矛盾。據研究，長江中下游由于三峽水庫運行、上游實施水土保持工程減沙、航道疏浚、控制性水庫陸續投運攔沙等因素綜合影響，其干流輸沙量顯著降低67%～91%[5]，且沿程呈遞減趨勢。例如三峽蓄水后，宜昌站年均輸沙量比蓄水前降低91%，僅為4 700 萬t[6]。與此同時，砂石來源渠道單一，如建筑砂石只能來自河道采砂及機制砂；部分地區由于認為河道采砂破壞河湖健康、機制砂破壞青山，砂石成產出現問題，而基礎設施建設、新型城鎮化建設、岸線開發利用等發展，砂石需求量日益增加，導致砂石市場供給緊張，供需矛盾進一步惡化。

2.2 取證、定性、處理難度大

采砂的暴利效應導致合法采砂超采、不法分子盜采等問題層出不窮，水政執法環境惡化。大多數涉砂違法行為常發生在夜間或者雨、霧等惡劣天氣條件下，其執法風險大、難度高，許多地方執法人員也缺乏夜間執法裝備和專業執法船舶，在自身安全難以保障的情況下，收集違法證據更是難題。同時，由于干流打擊非法采砂力度大，非法采砂地點也由干流轉向支流及通江湖泊區域，尤其是部分偏遠河段，人力監管難以覆蓋。如今盜采者反偵查能力加強，部分利用科技手段應對非法采砂打擊行動，甚至暴力抗法、脅迫執法人員，水政執法人員處理違法采砂困難重重。

2.3 權責失衡

采砂管理職責重大、任務繁多、風險系數高。地方基層執法隊伍除監管可開采水域外，還需密切關注敏感水域、交界水域，顯得力不從心。當前采砂管理方面已出臺的法律法規對非法采砂打擊力度不夠強，基層執法有時缺乏相應的法律依據支持，對盜采者震懾效果不大。采砂是當地地方財政主要的收入來源，受到地方主義保護，若遇有非法勢力介入，采砂管理更是難上加難。同時，采砂與人民群眾日常生活緊密相連，受到民眾、媒體及監管機關等社會各界廣泛關注，基層執法隊伍面臨巨大的問責壓力，責任與權力呈嚴重失衡狀態。

3 完善河道采砂管理

3.1 科學制定采砂規劃

采砂規劃是開展采砂管理的基石及權威性依據。采砂規劃不應僅以利用自然資源創造經濟價值為唯一目標，而應兼顧確保河勢穩定，維護通航、防洪、水生態安全。因此，河道采砂規劃的編寫、實施及后期修編，需要在深入研究當地砂石資源的空間分布規律、河道河床的演變規律、防洪航運及生態需要的基礎上，綜合考慮區域經濟社會發展對砂石資源的需求，適量、適度開發河砂資源。

1）各地當前河道采砂現狀及限制性要求、河流水文泥沙特性、沖淤變化等均應作為依據，由此確定可開采砂石量，劃分禁采區、可采區、保留區。例如，何勇等人[7]通過研究長江中下游河道砂石開采，認為適量開采有利于減少三峽水庫庫區水庫淤積；而對于宜昌至城陵磯河段，由于其水流沖刷現象占主導，適合劃分為禁采區。

2）砂石資源空間分布特點不可忽視。不同河段自然屬性存在差異，分段確定開采量較為合理；不同區域對砂石資源需求不同，分區規劃開采保持平衡；建筑砂料和其他砂料同樣也應分類確定開采量。

3）采砂后評估至關重要。砂石開采后評估通常容易被忽視，實際上，它是提升河道采砂管理成效不可或缺的一部分。河段砂石開采過后，應對開采水域進行地形測量、水文測驗等技術性檢測，摸清泥沙的實際補給情況、流速變化、分汊河段的分流比等變化，為之后改進或重新編制規劃提供經驗。長江河段采砂管理便參照了質量管理中PDCA 循環基本方法，即實施“規劃——實施——監管——后評估”方式[8]。

3.2 結合科技手段，豐富管理措施

隨著信息技術的高速發展，物聯網、高分遙感、大數據、云計算等技術融入各行各業。針對當前采砂管理困境，引入新興科技手段，彌補監管短板迫在眉睫。利用實時監控技術，結合無人機抽查、遙感遙測技術，建立全覆蓋、無死角的動態監測體系，可以解決夜間及河段偏僻地段采砂監管難度大的難題；利用互聯網全新信息技術手段針對涉砂違法信息自動或半自動截取、執法統計自動實施、執法信息實時公開共享，建立起完善的包含執法、監督全過程的信息化管理系統，同時建立后臺案件處理與業務管理相適應的高效體系，皆可彌補人力資源不足，促使河道采砂管理執法現代化。如廣東省全力建設水政執法監督指揮體系，其主要是以“互聯網+”為依托，實現執法內容、時間、空間、程序、過程全覆蓋，創新突破了采砂管理的常規理念。

3.3 強化銷售監管環節

河道采砂暴利性是違法分子趨之若鶩的根本原因，因此砂石銷售環節的監管尤為重要。將河道砂石開采權與銷售權分離，開采方無法擁有砂石所有權，可以徹底破除采砂企業與管理者博弈局面，有效遏制濫采亂挖頻發的現象。以江西南昌市和廣東肇慶市為例[9]，當地政府創新采用政府統采統銷、國有公司經營的運作模式；政府主導下，中標業主僅負責砂石開采。國有公司通過掛牌、拍賣、零售等一系列方式將砂石資源向市場銷售。這種新型模式巧妙地削弱了砂石資源開采暴利性，有效解決了行政管理難題，降低了采砂秩序維護管理成本。除此之外，還可借助互聯網等形式對銷售制作憑證進行嚴格核查，未滿足要求視為非法經營并嚴厲處罰。

4 結 語

河道采砂對河勢發展和生態環境有著不可逆的影響，非法采砂問題是河湖管理的重中之重，因此規范管理河道采砂，避免無序采砂至關重要。完善河道采砂管理任重道遠，不可能一蹴而就，只有補齊短板、穩固根本、科學規劃、強化監管，將技術與公共管理相結合，才能實現河道砂石的科學開采，維護河湖健康，保護生態環境，開創湖南省河道采砂管理工作新局面。