論工傷認定“循環訴訟”的癥結突破

譚金可

摘?要：我國工傷認定領域存在行政認定程序和行政訴訟程序循環往復的現象，不僅浪費行政資源和司法資源，還無法及時保障勞動者權益，易激化社會矛盾。造成這一問題的原因，表面上看是行政認定與司法審查的標準不統一，實質上源于工傷認定行政權與司法權的沖突。破解這一困境可以采取漸進性的策略：在維持行政機關行使工傷認定權的現狀下，確立法院對工傷認定的司法變更權，對行政機關重新作出具體行政行為的內容進行適當的限定，保障工傷認定行政程序與司法審查程序相一致、相連貫;從長遠來看，要確立適度改良的工傷認定一元模式，即賦予司法機關對工傷認定的最終決定權，提高工傷認定的效率和權威。

關鍵詞：工傷行政認定;工傷司法審查;循環訴訟

中圖分類號：D922.5?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）12-0056-06

工傷認定是工傷救濟的前提，事關受傷職工合法權益能否得到及時有效的救濟。自《工傷保險條例》實施以來，法院撤銷社會保險行政部門的工傷認定決定并要求其重新作出決定，但社會保險行政部門堅持原認定決定的案例時有發生，工傷認定“循環訴訟”現象大量存在。比如，2017年發生的“山西一教師加班用餐時猝死，人社部門四次認定不屬于工傷”案成為輿論關注的熱點，該案歷經兩年多，一次行政復議、二次行政訴訟后仍無明確結論。①類似案例要求我們審視現行工傷認定制度的實施困境并思考突破路徑。

一、工傷認定“循環訴訟”現象及其危害

工傷認定“循環訴訟”是指，實踐中工傷認定可能經歷勞動關系確認、勞動關系確認仲裁、民事訴訟一審、民事訴訟二審、工傷行政認定、工傷行政認定復議、行政訴訟一審、行政訴訟二審等程序階段，當事人對認定結論不服仍可申請行政復議、提起行政訴訟，如此循環往復的“馬拉松”式工傷認定現象。其中，工傷行政認定是指社會保險行政部門依據《工傷保險條例》作出是否屬于工傷的決定，屬于行政確認行為。工傷行政認定根據屬地原則由用人單位所在地設區的市級人社部門辦理，當事人對人社部門的認定不服的，可以申請行政復議、提起行政訴訟。在行政訴訟程序中，法院依據行政法律法規及勞動法律法規，審查人社部門作出的工傷認定決定的合法性，此即工傷司法審查。近些年來，人社部門作出的工傷認定決定被法院撤銷后又作出，作出后又被撤銷的尷尬局面并不少見。②以張萍訴南京市勞動和社會保障局工傷行政確認案為例，該案歷經提出工傷認定申請—作出不認定為工傷的行政認定結論—行政復議維持原認定結論—行政訴訟一審維持原認定結論—行政訴訟二審維持原認定結論—向省高級人民法院申訴—省高級人民法院提審后撤銷下級法院的行政判決并發回重審—市中級人民法院重新審理并判決撤銷原認定結論—再次提出工傷認定申請—行政機關不予受理申請—經調解后行政機關撤銷不予受理通知書—行政機關作出與原認定結論相同的認定結論—行政復議再次維持行政認定結論—再次行政訴訟等流程，自申請人提出工傷認定申請至其第二次提起行政訴訟，歷時8年尚未結案。③

工傷認定“循環訴訟”危害極大。首先，無法及時保障勞動者權益，使理應得到救濟的勞動者得不到救濟。其次，浪費行政資源和司法資源，不利于提高工傷認定案件的審理效率。工傷認定案件在行政部門和司法部門之間經過數個來回的處理仍無定論，導致工傷認定的隨意性較大，增加了案件的不確定性，無法體現以人為本的行政理念和司法便民的精神。最后，不利于維護法院裁決的權威性和公信力，加劇司法與行政之間的矛盾，也不利于工傷問題的妥善解決，易激化社會矛盾。

二、工傷認定“循環訴訟”的成因

長期以來，我國學術界和實務界對工傷問題的研究主要關注工傷認定標準模糊、認定程序煩瑣等問題，而對工傷認定“循環訴訟”缺乏深入研究。下文嘗試探究這一問題的成因。

1.直接原因

工傷認定之所以陷入“循環訴訟”的怪圈，一個重要原因在于《工傷保險條例》未對工傷作出明確的界定，而僅以列舉的方法對應當認定為工傷或者視同工傷、排除工傷的情形作了規定，所列舉的內容對工傷的一般性、抽象性特點體現得不夠詳盡。實踐中人社部門和法院在工傷認定上為避免認定模糊與偏頗，各自執行不同的認定標準。人社部門主要依據人社部發布的《工傷認定辦法》以及有關地方政府規章和規范性文件，法院進行工傷司法審查時主要依據相關法律、部門規章和地方規章以及最高人民法院發布的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》，對規范性文件僅作為裁決的參考。由于認定依據和標準不一，工傷行政認定結論與工傷司法審查結論存在明顯的沖突。如2016年人社部發布的《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（二）》第4條與2014年最高人民法院發布的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第4條第2項存在沖突。這種認定依據上的沖突，無疑會導致實務上的不同處理結果。④以2015年湖南省各級法院審結的320件工傷行政認定案為例，其中判決撤銷工傷行政認定決定的案件有125件，占總數的39.06%。⑤如此高的撤銷率說明人社部門與司法機關在工傷認定的具體標準方面存在較大分歧。事實上，目前工傷司法審查中對行政解釋僅適當參考、引用，可能采用也可能不采用。以劉某某訴宜賓市勞動和社會保障局不予受理工傷認定案⑥為例，該案中行政機關依據行政復函認為超過法定勞動年齡者與雇主之間不成立勞動關系，從而作出不予受理工傷認定申請的決定，但法院依據《工傷保險條例》，認為行政機關不予受理工傷認定申請于法無據，同時對行政機關依據行政復函作出行政決定的態度不甚明確。⑦這種態度源于司法審查僅針對案件本身，法院沒有對行政決定所依據的行政法規、行政復函進行一并審查的權力，由此產生司法審查缺乏統一明確的標準、審查基準不確定的問題。

2.深層原因

考察工傷認定“循環訴訟”的深層原因，要從分析工傷行政認定與工傷司法審查的雙軌制入手。2003年以來，《行政復議法》《行政訴訟法》《工傷保險條例》、人社部發布的《工傷認定辦法》等法律、法規、規章確立了人社部門的工傷認定權，工傷認定機關由原來的工會基層委員會變為人社部門，由此產生對工傷認定作為具體行政行為的“一復二審”監督審查與司法補救程序，形成了工傷行政認定與工傷司法審查分立的雙軌制體制，即工傷認定由人社部門承擔、工傷行政訴訟由法院處理、工傷賠償爭議由勞動爭議仲裁委員會和法院處理。工傷認定是行政機關實施的具體行政行為，管轄機關為人社部門，人社部門奉行被動受理的原則，只受理按照法定程序提出的勞動者職業傷害認定申請。法院在審查人社部門進行工傷認定的合法性時通常適用的判決種類是撤銷判決和維持判決。盡管《行政訴訟法》第71條明確規定“人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為”，但依據最高人民法院發布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第54條，“如果主要事實或者主要理由有改變的或者人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷具體行政行為，被告重新作出的具體行政行為也可以與原具體行政行為結果相同”，人社部門會以不同的事實和理由再次作出與原認定決定相同的決定或者不予受理工傷認定申請，當事人對此不服的，可以再次提起行政訴訟，法院由此陷入束手無策的被動局面。

二元化工傷認定模式的制度設計是：在維持人社部門行使工傷認定職權的現狀下，由法院對工傷行政認定的合法性進行嚴格審查;法院充分尊重人社部門的“首次判斷權”，對案件事實清楚但行政認定結論有誤的工傷認定案件，撤銷行政認定決定;如果人社部門再次作出的行政認定決定與原決定內容基本相同或者相差不大，法院可以適用變更判決。我國可以借鑒美國的立法經驗，通過立法準許法院根據實際情況對工傷行政認定結論加以認定并根據行政認定情況作出判決或者裁定。B19法院對人社部門重新作出的內容相同的行政決定進行一定的變更并及時作出判決，相較于直接賦予司法機關工傷認定權，體現了相對溫和的改良主義。一方面，可以切實保障司法機關作出的生效判決的法律效力;另一方面，可以防止行政機關再次作出的行政決定與生效的司法判決不一致。由此，可以省去修改現行法律規范的煩瑣冗長的過程，也可以避免因調整工傷認定領域的司法權與行政權而產生的沖突。行政機關對司法判決確有異議的，可以通過提起上訴、申請再審等方式解決相關問題，或者通過常態化的協作機制與法院及時溝通。總之，在工傷認定領域，司法機關與行政機關不能各行其道，導致司法權與行政權的沖突與對立。

二元化工傷認定模式的實施需要配套措施，主要是引入工傷認定聽證程序以審查案件事實。工傷認定聽證程序是一個事實認定過程，能夠保證證據的效力，確保證據的來源、收集、采用均依法合理、公正透明。該程序能保證人社部門在進行工傷認定時充分、平等地聽取用人單位與工傷認定申請人的意見，并據此作出合法、合理的工傷認定決定，使認定結論更具有公信力。有條件地引入工傷認定聽證程序，還有助于提升行政效率，保證認定結果的公正性。社會保險行政部門若能在工傷行政認定階段就完成對案件事實的調查，法院就能在行政訴訟中結合已經調查清楚的案件事實對工傷行政認定適用法律法規的問題進行審查;即使申請人存在異議，法院也僅需對異議部分進行調查。需要指出的是，在每個工傷認定案件中都引入聽證程序不符合效率原則，工傷認定聽證程序的引入必須符合一定的條件。筆者建議，經當事人申請或者法院考量其他因素后認為案件事實不清、情況復雜時，可以啟動工傷認定聽證程序。同時，要健全行政機關與司法機關的常態化協作機制。在司法實踐中，很多工傷認定“循環訴訟”問題都轉化為司法機關與行政機關進行工傷認定所適用法律法規不一致的問題。鑒于此，應當打通行政機關與司法機關之間的溝通壁壘，建立順暢、及時的溝通機制。司法機關可以在個案審理中就工傷認定向有關行政部門提出建議，行政部門可以就工傷認定的焦點問題召開座談會、交流會，雙方也可以定期舉辦相關講座、協商會等。行政機關和司法機關通過溝通討論、案例研討，對實踐中工傷認定領域的普遍性問題或疑難問題、爭議點交流意見，形成處理案件的共識以及在法律理解適用上的一致，不僅有利于司法權和行政權的協調統一，還有利于勞動者合法權益保護。

2.長遠來看：確立獨立、唯一、權威的工傷認定機構

二元化工傷認定模式可以緩解甚至解決工傷認定“循環訴訟”問題，但其只是在不觸及現行行政、司法體制基礎上對工傷認定機制的適度改良，在一定程度上是拆東墻補西墻的權宜之計。從長遠來看，只要工傷行政認定與工傷司法審查并行的體制不作徹底變革，產生“循環訴訟”的土壤就依然存在，涉及工傷認定的部門沖突現象就難以根除。鑒于此，必須探索與現行司法制度相適應的低成本、高效益的工傷認定法治路徑。從提升訴訟效率和遵行司法最終裁決原則的角度看，世界上很多國家通過工傷認定“一元制”機構協調司法機關和行政機關在工傷認定上的矛盾。德國由實行自治管理的同業公會（主要是農業同業公會、工商業同業公會、公務員工傷保險經辦機構）作為獨立第三方負責工傷認定，同時，自成體系的社會法院享有最終工傷認定權。B20在法國和西班牙，專業醫生提供診斷證明以幫助確定是否屬于工傷，法院享有工傷認定權。我國香港地區雖然賦予勞工處提出工傷認定意見的權力，并把該程序作為提起工傷認定訴訟的前置程序，但并未把勞工處提出工傷認定意見確定為行政決定行為，工傷認定決定權最終由法院享有。B21實踐證明，這些國家和地區的“一元制”工傷認定機制簡化了工傷認定程序，符合工傷認定案件的社會性、專業性、多發性等特征，不僅有助于統一工傷認定標準，還有助于提升工傷認定爭議的解決效率。B22

要使工傷認定跳出“循環訴訟”的怪圈，或者說從根本上廢除工傷認定須先經行政裁決再經法院二審終審的體制，基本思路是設置獨立的工傷認定機構。那么，從立法上看，獨立的工傷認定機構應當是人社部門、勞動爭議仲裁機構還是法院？如前文所述，有學者建議將工傷認定申請劃入勞動仲裁受案范圍。這種觀點在矯正工傷認定二元化模式不足的基礎上，發揮社會化的第三方組織的優勢，對我國將來建立獨立的工傷認定機構提供了啟示。但是，需要注意，勞動爭議仲裁委員會是人社部門下屬的參照公務員法管理的事業單位，這種制度設計依然難以避免工傷行政認定機制與工傷司法審查機制的二元模式。只要這兩套機制同時存在，就難以避免工傷認定領域行政權與司法權相沖突的現象，工傷認定去行政化的目的就難以實現。立法上設立工傷保險制度的目的是保障勞動者盡快接受康復治療、恢復正常生活，因此，厘清工傷認定權的歸屬時不僅要保障該權力的獨立性、專業性，更要保障該權力的高效運行。在這個意義上，賦予第三方組織工傷認定權會使工傷認定程序更加復雜，較之授予法院工傷認定權，難以保障工傷認定的效率。因此，筆者建議借鑒法國和我國香港地區的工傷認定模式，賦予法院工傷認定權，以統一認定標準，一攬子解決有關工傷認定和工傷賠償的爭議。也許有學者質疑法院的專業性、中立性乃至司法效率，這種擔憂不無道理。為了消除這種顧慮，在制度設計上可以由法院牽頭成立工傷鑒定委員會進行專業判斷，成員包括醫學專家、法律人士、工會成員、人社部門及法院的有關人員;為避免工傷認定效率低下，可以借鑒刑事訴訟中的司法鑒定制度設計，使鑒定意見具有證據效力，以提升其可信賴性，也降低法院工作的冗雜性。保障工傷認定的中立、客觀、專業、公正與權威，可以從根本上解決工傷認定領域的“循環訴訟”問題。這樣的制度設計充分考慮法院在專業上和職務上的優勢，專家陪審員的引入有助于提升程序運行的正確性和可信賴性，大大縮短訴訟時間，節省行政資源和社會資源，保護當事人權益。

四、結語

工傷補償（賠償）的目的是保障受傷的勞動者盡快得到治療、盡快康復、盡快恢復正常生活。工傷行政認定是司法機關確定工傷補償（賠償）數額的前提和關鍵，不僅意味著對是否構成工傷的事實進行確認，還決定著工傷補償（賠償）相關方的利益平衡。工傷認定領域的行政權與司法權應互為補充、相輔相成，但現行工傷行政認定與工傷司法審查并行的模式導致工傷認定“循環訴訟”現象頻繁發生。將工傷認定“循環訴訟”問題的解決寄希望于構建行政機關與司法機關合作開放型工傷認定模式，在效果上是存疑的。在提倡行政機關與司法機關互相尊重、互相謙抑、平等協作的同時，通過精密細致的制度改良，如明確、統一工傷認定標準，合理配置行政機關與司法機關的工傷認定權，簡化工傷認定裁判程序，增強救濟性權力的可接近性與可操作性，促進行政認定與司法審查相連貫、相一致，或許可以從根本上消除工傷認定“循環訴訟”產生的土壤。

注釋

①參見馬超、王志堂：《教師加班用餐時猝死，人社部門4次認定不屬工傷》，《法制日報》2019年8月9日。

②參見吳君：《工人工傷認定一拖四年，法官協調救命錢到位》，中國法院網，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2012/04/id/511931.shtml，2012年4月30日;張玲：《工傷認定書引發“拉鋸戰”?深圳市政府出庭應訴?這宗“民告官”案結果如何》，深圳新聞網，http：//www.sznews.com/news/content/2019-10/21/content_22559555.htm，2019年10月21日;燕然：《工傷認定官司一直打到最高法》，《華商報》2018年7月6日;李定兵等：《工傷認定反反復復16回合》，《重慶晚報》2005年11月2日。

③該案的詳細情況參見江蘇省南京市中級人民法院作出的（2007）寧行終字第121號判決書。

④⑤B13詳見劉文華、臧騫：《2015年湖南省工傷認定行政訴訟大數據報告》，《中國勞動》2016年第12期。

⑥該案的詳細情況參見四川省宜賓市中級人民法院作出的（2006）宜行終字第19號判決書。

⑦參見胡敏潔：《專業領域中行政解釋的司法審查》，《法學家》2009年第6期。

⑧《行政訴訟法》第77條規定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重或者減損原告的利益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。”

⑨參見趙盛和、喬娟：《工傷認定職權劃分模式問題研究——兼論司法權對行政權的制約與尊重》，《法治論壇》2012年第1期。

⑩參見王建軍：《工傷認定：行政與司法的沖突及消除》，《社會科學研究》2007年第2期。

B11參見胡敏潔：《專業領域中行政解釋的司法審查——以工傷行政領域的部分案件為例》，《法學家》2009年第6期。

B12參見章志遠：《工傷認定行政法規范解釋的司法審查》，《清華法學》2011年第5期。

B14參見鄭曉珊：《工傷認定一般條款的建構路徑》，《法學研究》2019年第4期。

B15B16參見常瀟：《我國行政訴訟變更判決司法適用研究》，鄭州大學碩士學位論文，2019年，第11、14頁。

B17參見夏錦文、劉志鋒：《行政訴訟司法變更的理論基礎》，《法制與社會發展》2004年第6期。

B18參見朱維究、王成棟：《一般行政法原理》，高等教育出版社，2005年，第596頁。

B19《美國各州標準行政程序法》第15條第7款規定：“法院可以確認行政機構的裁決或要求行政機構對案件重新進行裁決，法院可以取消或變更行政機構的裁決。”參見常瀟：《我國行政訴訟變更判決司法適用研究》，鄭州大學碩士學位論文，2019年，第23頁。

B20參見周永波：《德國工傷保險的成功之道》，《中國人力資源社會保障》2015年第1期。

B21參見湯洪源：《美國工傷賠償處理程序——與中國大陸和香港地區工傷賠償處理程序比較》，《中國勞動》2009年第5期。

B22參見董溯戰：《德國、法國工傷保險法律制度的比較研究》，《寧夏社會科學》2004年第5期;戴衛東：《德國社會保險糾紛的司法審理體制及其啟示》，《現代經濟探討》2011年第1期。

責任編輯：鄧?林