PPP模式在市政公路基礎設施建設中的應用

葛新旗 楊延風

PPP模式作為政府與社會資本合作的一項重要融資方式，近年來在解決市政基礎設施建設融資困難方面發揮了越來越重要的作用。論文在分析市政基礎設施應用PPP模式的優勢和可行性的基礎上，結合對國外PPP模式的分析，對我國市政公路基礎設施建設非盈利項目實施PPP模式的框架和要點進行研究，以期能更深入推動我國PPP模式在市政公路基礎設施建設方面的應用。

一、PPP模式概述

PPP模式最早起源于歐美等發達國家，在推動政府機構與社會資本合作建設城市基礎設施中因其優勢明顯被廣泛應用。PPP模式是指政府公共部門與社會資本簽署一系列的法律文件，在明確雙方權責利的基礎上共同為社會公眾提供公共產品或服務，風險共擔，利益共享的模式。近幾年，隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮化的不斷推進，公路交通等基礎設施建設的重要性日益顯現。但同時也應看到，巨量的公路建設和養護資金的短缺已嚴重阻礙公路交通基礎設施的發展，僅靠政府財政資金支持已遠不能滿足建設發展的需求，亟需新的融資模式建立起社會資本與政府合作的橋梁，吸引更多的社會資本參與到市政公路基礎設施建設中來。

（一）市政公路基礎設施應用PPP模式的形式

PPP模式一般應用在公共產品或公共服務等基礎設施類項目中，在項目不同階段以及不同地區政府認知差異的不同，其應用形式也有較大差別。我國國內目前PPP模式有如下三類：（1）外包類。主要包括模塊式外包、交鑰匙和租賃。模塊化外包通過與社會資本簽訂服務協議或運營和維護協議實現部分模塊的外包；交鑰匙形式指項目整體設計交由社會資本完成，建造過程由政府完成或項目全過程由社會資本承包經營實現。租賃形式包括租賃-發展-運營或者社會資本建設，完成后轉移使用權，再運營兩種方式。（2）特許經營類。包括一般特許即國營收費模式（如BOT、TOT模式）和特許權經營兩種形式。（3）民營化類。包括部分民營化（合資新建或股權轉讓）及完全民營化（購買、擴建、運營或建設、擁有、運營）等。

（二）PPP模式參與公路基礎設施建設的優勢

PPP模式搭建了社會資本與政府相關部門合作的橋梁，與其它公私合作模式相比，PPP模式的先進性主要體現在以下幾個方面。

1.項目的全過程全生命周期參與。在項目方案論證階段就鼓勵社會資本參與進來，可以發揮其在項目技術、經驗上的巨大優勢，可使項目方案的設計、論證的可行性更加全面科學，減少決策失誤對實際運營的風險，降低項目運營費用。

2.彌補城鎮化建設中市政基礎設施建設中資金缺口。市政公路建設中收費項目的轉移支付使市政公路基礎設施項目資金面臨巨大缺口，一般基礎設施項目經營性不強，社會資本參與融資的困難較大。PPP模式可借助政府引導社會資本參與項目建設，適度提升項目的經營性，推動項目實施成功。

3.引入競爭機制和風險分擔機制，提升項目成功幾率。市政公路基礎建設項目長期以來處于政府壟斷地位，主要靠政府財政資金扶持，缺乏能動性，服務水平低下，矛盾重重。引入PPP模式，通過社會資本的競爭，大大提升項目主體的主觀能動性，社會資本必然會積極參與項目全過程管理，對項目進行分析論證，采用先進技術，控制運營費用，降低實施風險，提升公共產品質量或服務水平。

（三）PPP應用于市政公路基礎設施建設的可行性

1.政府及制度層面鼓勵社會資本參與基礎設施建設

我國正處于城鎮化的快速推進階段，對市政基礎設施建設的需求給原有的僅靠政府部門投資建設模式帶來巨大的沖擊，政府財政負擔日益加重，這就需要打破原有的壟斷模式，引入新的融資模式。財政部專門成立政府和社會資本合作中心，建立PPP綜合信息平臺，對PPP項目實施的政策法規、示范推廣、招商信息、行業動向、項目案例集萃等進行培訓、研究和指導。黨的十八大三中全會以來，我國政府就出臺多項規章制度，鼓勵民間社會資本參與市政基礎設施的投資、建設和運營。如《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發（2014）43號文）出臺了一系列推進政府部門和民間資本合作的相關性文件。

2. 國內外基礎設施PPP模式成功經驗可為市政公路PPP模式應用提供借鑒

PPP模式起源于英國，也是最早將PPP模式應用于大型基礎設施建設-英國倫敦地鐵建設的國家，開創了軌道交通行業采用PPP模式的先河。北京地鐵四號線引入香港地鐵公司，也是PPP模式應用于基礎設施建設的成功案例。重慶渝涪高速建設項目也是通過政府特許經營轉讓的模式運營和管理的。軌道交通與市政公路都隸屬于交通基礎設施建設，國內外交通基礎設施建設項目PPP融資的成功經驗可為我國市政公路基礎設施建設提供借鑒。

二、國外市政公路建設PPP模式分析

歐美等發達國家在市政公路基礎設施建設運用PPP有許多先進的管理經驗，可為探索我國市政公路建設成功應用PPP模式提供借鑒。

（一）法國模式

法國1969年新修訂的“公路法”明確規定可以通過社會資本和發行國家債券，籌集公路建設的資金。1982年，法國政府再次修改公路法，對公路資金的獲取和管理機制進行了改革，允許籌備特許經營公司，通過公司自有資本、發行債券、工程預收前期款項及政府籌資和無償補貼等進行PPP模式的運作。

（二）意大利模式

意大利的公路建設資金主要通過政府發行債券或向國內外財團借款方式獲取。政府向公路專營公司提供投資補助，并逐步利用政府的投資收入建立擔保基金，為公路專營公司發行債券提供擔保。

（三）澳大利亞模式

1989年澳大利亞成立公路信托基金，通過法律法規來規定不同類別道路按多少比例獲得基金投資，為加強BOT投資管理政府層面還構建并完善了一套建設制度對這一基金管理模式進行規范。目前澳大利亞16條收費公路中有14條都有不同的公司負責運作和維修。這些運營公司由私人部門或私有部門掌控，政府不干預運營，而且公司對政府投資的資金只能作為公司財政援助資金，不能將其轉變為股權，政府不參與這些盈利項目的利潤分紅。

（四）日本模式

日本借鑒了英國的PFI理念，鼓勵私人部門、社會資本的主動介入，政府最終目的是獲得其公共產品或公共服務的使用權，而非所有權。PFI模式的推廣得益于日本中央政府相關法律法規和PFI協會等組織的大力支持。如1997年頒布的PFI法、2001年小泉內閣通過的“骨太方針”都提出：“能做的交給社會做”鼓勵民間資本通過委托（外包、公設民營等）、PFI等措施參與到生產公共產品或公共服務的領域；PFI推進委員會、PFI協會、PPP協會等協會或組織，在推動PPP模式的運用中發揮了重要作用。

三、我國市政公路基礎設施應用PPP的框架和實施要點

為有效減少中央及地方政府財政負擔，引導社會資本參與投資建設、運營管理，進行公私合作的PPP模式是大力推進市政公路基礎設施建設的有效途徑。與收費的高速公路建設項目相比，市政公路建設項目多是非經營性的建設項目，在吸引民間資本介入上存在劣勢。如何構架市政公路基礎建設項目PPP模式的合作框架，在項目實施過程中應注意到哪些要點是保障建設項目能否實施成功的主要因素。

（一）市政公路基礎設施建設PPP模式的合作框架

市政公路基礎設施屬于非經營性項目，不能參照高速公路收費方式產生現金流，即不能對道路使用者收取費用，但政府可以參照軌道交通項目將其納入財政預算，使得項目產生經營性的現金流。參照因素有：道路通行車流量與項目投資回收過程。對民間資本對項目經營期限的設置應結合交通的預測和市場分析，選擇政府與社會資本雙方都能接受的經營期限，在項目正常運轉的基礎上，將項目進行轉移。PPP模式市政公路基礎設施建設項目融資結構如圖1所示。

在此融資模式下，政府委托市城投公司與社會資本按照事先約定的出資比例成立項目公司，市住建委與項目公司簽訂PPP項目協議，項目公司的資金來源可以通過自有資本或向金融機構貸款產生，金融機構可以債權方式對項目進行資金投入，項目公司建設方案、建設過程接受公眾監督，地方財政局根據項目績效對項目公司進行付費和績效信息的公開。

（二）市政公路基礎設施建設PPP模式的實施要點

1.產權歸屬（資產歸屬）

項目建設完成后，在特許經營期內，產出的公共產品如道路設施等資產的權屬通過其所在土地權屬的方式來確定，對于政府無償劃撥的土地，其道路設施的產權歸社會資本所有；政府提供、土地出讓方式形成的道路產權屬于政府所有，也可給予社會資本一定的選擇和協商權，雙方共同擁有產權。

2.投資回報

市政公路屬于非經營性的基礎設施項目，不能像高速公路那樣向使用者即過往車輛收取費用。但項目建設中社會資本投入大量的建設經費，回報只能由政府通過購買公共產品的方式來實現，具體包括運營績效費和可用性服務費。運營費指市政公路建設后，項目公司負責隨后若干年的運營和維護，確保達到一定標準和水平，政府根據運營的實際績效水平支付相應的費用。可用性的服務費是指項目達到竣工驗收標準和行業規范階段前所有項目整體投資的回報。

3.風險分配合理

在PPP模式下，無論是政府、授權管理下屬機構如城投公司、住建委等，作為行政管理主體對項目都有行政監管權。如，對PPP項目中參與合作的社會資本的建設資質的審核權、PPP項目協議的約定、項目投融資建設、運營管理、中期評估、驗收交付等履約監管權，政府也會要求社會資本根據項目建設運營的不同階段的風險有相應的擔保措施，如建設履約保函、移交保函等。銀行等金融機構為了防范內部風控，也會針對融資項目要求項目公司進行相應的貸款擔保等等。

4.績效考核指標的全過程設計

市政公路基礎設施屬于政府向社會公眾提供的公共產品，且建設期和運營期都較長，公共產品質量的好壞間接影響政府公信力，因此，在項目建設運營的整個過程都要有績效考核的理念并始終貫徹執行。如，在社會資本合作方的選擇上，對建設資質、技術水平、公司信用、PPP項目方案的設計等都要有一定的篩選指標；竣工驗收中也應設置工程質量、生產安全、歡迎保護等方面的績效指標，并對應設置獎懲考核機制；運營管理過程設置運營維護的相關績效考核指標，財政局根據績效考核結果進行付費。