數字政府治理模式研究

隨著政府機構改革，數字政府建設推動政務改造，為政府治理提供了改革方向。以杭州市下城區為例，可以發現在當前數字政府治理中仍然存在困境：跨部門的業務效率不足，公務人員的技術水平仍舊偏弱，沒有構建合理的培訓體系，業務流程不能與信息系統有效對接，各業務系統數據質量參差不齊，信息安全性不足，信息孤島問題依然存在。從數字政府治理中提出注重頂層設計，推進大數據拓展，培養政府部門的數字人才，利用數字工具優化流程和治理體系，提升數據應用、分析和管理能力，整合數據管理職能，設置數據管理機構。為我國數字政府建設提供不一樣的思路。

數字化、網絡化、智能化這樣新一代的信息技術發展，驅動了政府轉型，與此伴隨著全方位政府組織、政務流程、行政審批、政民互動等體制改革，對政府治理體系產生催化。因此數字政府建設具有戰略的必然性和技術的可行性。

相較于對各職能部門分工進行大刀闊斧的改革等做法，數字政府建設則是一個風險更小、成本更低的方案，也更容易被公眾和社會所采納。數字政府建設更像是一場 “潤物細無聲”的政府變革，雖然原先的政府組織架構沒有發生根本變化，卻在逐漸以潛移默化的方式推動政務流程改造、搭建各部門間的協同機制、填補部門間的服務缺口，走向無縫隙的政府治理時代。

一、數字政府治理的實踐： 杭州市下城區數字政府建設

下城區位居杭州市的核心位置，區域面積31.46平方公里，下轄8個街道75個社區。2019年底戶籍人口42.36萬，同時擁有云集、華東制藥等多家國家高新技術企業和大量中小企業。我國的基層政府，處于的政府管理體制的最底端，承接了大量的行政及社會管理事務。在巨大的治理壓力下，下城區開始轉變思路，通過數字政府建設來應對治理壓力、提高基層治理效率，促進基層治理精準化和現代化。下城在上級政策的政策支持、應對治理壓力的現實需求和市場企業的技術力量共同推動之下，數字政府建設逐步深入。

二、數字政府建設的做法與成效

下城區在建設數字政府的過程中堅持 “需求導向、民生導向，基礎先行、急用先行”的原則，從城市大腦建設、政府數字化轉型、基礎設施建設等方面推進數字政府建設工作。

（一）采集大數據，共享跨部門

根據城市大腦下城平臺建設要求，下城區一是率先發布城市大腦區縣級平臺。依托城市大腦中樞體系，應用三維實景地圖，整合資源建成杭州城市大腦下城平臺。開發拓展住建、衛健、統計、團委等部門駕駛艙功能。二是率先建成街道級數字駕駛艙并實現全覆蓋。形成橫向“五位一體”、縱向“三級聯動”的“1+8+X”（即1個區級數字駕駛艙、8個街道數字駕駛艙、多個社區、園區數字駕駛艙）下城模式精密智控體系。三是率先建成社區、園區數字駕駛艙。在杭州新天地區域0.6平方公里范圍內，圍繞“吃、住、行、游、娛、購”六大板塊，全面落地“歡樂旅游、舒心就醫、便捷泊車、陽光廚房、智慧電梯”等綜合應用場景，效果良好。

（二）提升工作效能，推進數字政府

深化“互聯網+政務服務”工作。根據杭州市數字化轉型工作安排，下城區以全省政務服務2.0試點工作為契機，積極推動政務服務由網上、掌上可辦向好辦、易辦轉變。一是全面推進政務服務2.0建設。按照政務服務2.0建設標準，全面開展大廳改造，優化收件區、審批區、出件區域配置，加速推進“政務服務2.0”在區級行政服務新大廳的應用，提升群眾辦事效率和滿意度奠定。二是加快異常、超期辦件整改消除。緊盯群眾關注的超期、異常辦件問題，在市數據資源局的統一部署下，積極協調全區各部門組織全區政務服務事項超期辦件和異常辦件整改，通過改造業務系統與省辦件庫的對接，提高相關事項的辦件效率，大大減少了全區異常和超期辦件。三是不斷完善政務服務網下城站點建設。參照省市政務服務網抽查方法和通報方式，定期組織區級事項辦事指南檢查，釘釘群通報相關單位和個人。

（三）“最多跑一次”，進入政府機關

1、推行“互聯網+協同辦公”。組織全區各單位釘釘管理員業務培訓，部署全區遷移工作任務，安排業務操作介紹，提升全區“浙政釘”管理員業務水平；組織全區各單位單位區劃信息和用戶編制、職級、人員角色等信息修訂，部署全區“浙政釘”2.0用戶客戶端的安裝、激活和試用。

2、推動機關內部“最多跑一次”。根據省市統一部署，2019年底完成了下城區機關內部“最多跑一次”通用平臺的建設，目前已有事項358個，涉及部門42個，最多跑一次實現率100%，線上可辦率95.53%。為推廣應用機關內部“最多跑一次”，今年以來我區先后2次召開全區性會議推進此項工作，并組織專題業務培訓。

（四）改善數據質量，提高數據安全

1、規范數據歸集應用。根據省市統一的公共數據資源目錄體系，按照因需歸集、應歸盡歸的原則，做好項目相關數據歸集工作，組織全區政務信息系統普查和數據目錄編制工作。

2、守牢網絡數據安全底線。制訂出臺《杭州市下城區電子政務云平臺管理辦法》，研究《加強下城區政務信息系統網絡數據安全對策》，從頂層設計和制度管理層面加強網絡數據安全建設。

三、數字政府治理的困境

下城區在數字政府建設方面進行了有益的探索，在實踐中取得了顯著效果。然而，仍然面臨著數字政府建設過程中的體制機制困境，主要包括以下方面。

1.跨部門的業務效率不足

信息系統運行模式與體制機制、傳統工作方式的矛盾，這個矛盾在親清在線政策兌現過程體現明顯。惠企直達、一鍵直達對企業和群眾來說是個大好事。但是，對政府機關工作方式的變化很大，因為省去了人工審核、逐級審批，親清在線的線上流程與原先的線下傳統流程差異巨大，同時與現有制度規定也存在一定沖突。

2.公務人員的技術水平仍舊偏弱，沒有構建合理的培訓體系

信息系統重建設輕使用、輕管理的矛盾。系統建成以后，特別是獲得了上級的各種榮譽以后，有的出現了管理沒跟上，使用率偏低的問題，有的甚至束之高閣，成為僵尸系統。公務人員參加數字化教育培訓的主動性和動力仍顯不足。并且公務人員數字化教育培訓體系的支撐功能仍顯薄弱，培訓時間過于碎片化。

3.業務流程不能與信息系統有效對接，雖有數據資源局，但業務和數據之間的管理不足。

網絡數據安全問題不夠托底的矛盾。系統數量多、運維方多、運維人員雜的復雜情況，容易造成技術上、管理上的安全問題和漏洞。

4.各業務系統數據質量參差不齊，信息安全性不足。

數據質量與業務需求的矛盾。隨著與企業、群眾切身利益息息相關的業務系統越來越多，對共享數據質量的要求也越來越高。但目前，數據質量的問題需要關注，有的數據質量也有待提升。

5.信息孤島問題依然存在

條線系統建設與塊上系統建設的矛盾。據初步統計，區縣條線系統數量遠大于塊上系統，且條線系統絕大部分是省市以上的系統。條線系統從部門及業務角度看是很有益的，但如果數據、業務不能各個層級橫向打通，不能為基層其它部門服務，造成多建一個條線系統、多一個信息孤島。

四、數字政府治理的優化路徑

（一）注重頂層設計，推進大數據拓展

在當前的數字政府建設中，出現了多個問題。對于區一級的基層政府機關來說，要解決需要更多的資源和力量，這樣就需要獲得上級的頂層設計，從全局考慮，統一謀劃。這樣來說頂層設計就包括從全局的角度，對各方面、各層次、各要素的大型復雜系統建設進行統籌規劃，以實現優化結構、協調功能和整合資源的目標。總體發展規劃和部署數字政府的建設，建立統一的平臺架構和數據標準，首先要構建 “統一領導、統籌有力、整體推進”的數字政府建設領導和組織體系； 另一方面要出臺數字政府建設的總體規劃指南，以統一各個技術和數據標準，統一各個政府大數據的管理規章制度。

（二）培養政府部門的數字人才

首先就要讓領導者在數字項目管理方面有較大的提升。建立激勵機制，在政府部門中提供數字、數據這類技術職業良好的職業發展和獎勵內容。并且依托各類社會的培訓機構為這一類的專業人員提供最優質的學習和培訓機會。培養良好的政府數字文化氛圍，通過這些培訓來提升公務人員的數字技能。也就是在讓數字技術專家理解政府業務的同時，也確保其它專業背景的公務人員能夠快速融入政府的數字化轉型。在人才引進上向數據科學專業傾斜，建立政府數據科學應用能力，使政府部門成為數字、數據和技術人才的最具吸引力的工作場所。

（三）利用數字工具優化流程和治理體系

數字政府模式不僅可以為民眾提供優質的公共服務，而且通過采用有效的數字工具、構建工作場景技術、優化治理流程體系，為公務人員創造良好的外部工作環境，提高工作效率、更好應對工作挑戰。政府機關在公務人員采用的常用技術、業務方案、內部流程、快速決策、政府采購、質量控制、服務保障、價值轉化等方面進行大量的改革和變化。

（四）提升數據應用、分析和管理能力

推進資源整合共享。加強數據資源共享技術探索和落地，加強推動數據資源共享云端計算技術的推廣應用，為區縣實現“善治”目標積累更多數據樣本，解決以“通”代“量”問題；以業務流程再造實現跨部門、跨系統、跨地域、跨層級高效協同，強調數據質量“誰提供誰負責”原則，加強數據共享質量監管和過程監管，解決以“量”代“質”的問題，形成統一歸集、精準管理、高效使用的高質量數據管控體系。

（五）整合管理職能，明晰權責目標

當前數字政府建設過程中出現的信息孤島、數據資源碎片化、業務應用條塊化、政務服務分割化等問題，其癥結在于政府內部各部門之間缺乏整合和協調機制以及對應的整合協調機構。

現在的數據資源局存在整合的數據不足，數據資源局的行政層級與影響力尚不足以號令協調不同類型政府業務部門，常態化溝通機制缺失。下一階段在行政序列上，應給予數據資源局較高的行政序列，以提高數據資源局的權利地位、整合協調能力、獨立程度。在具體權力的設置上，賦予數據資源局績效評價和考核權限，通過直接影響各地市和部門的績效評價結果、設置相應的獎懲手段，形成在統一的技術框架和數據標準下，各部門進行良性的橫向改革競爭，增強數據資源局的協調統籌能力。

綜上所述，黨的十八大以來，“互聯網+”“大數據+”成為

中國政府的重要改革舉措，開啟了數字政府建設的 2.0 階段。這一階段可以有效處理政府治理的上述困境，超越電子政務時期的低層次應用水平。數字化的應用超越既定制度框架的限制，承載了協同治理和體制機制革新的重任。

[本文系基金項目：2019年杭州市軟科學項目一般項目廳級 《杭州數字政府治理新模式的實現途徑研究——以下城區為例》， （課題編號：20190834M28-2）項目成果。]

（羅岑弘： 浙江財經大學藝術學院）（鄭凱： 中共杭州市下城區委辦公室）