解碼跨地區(qū)干部交流

王春艷

101人！

9月16日，川渝互派首批掛職（頂崗）年輕干部培訓動員會舉行，培訓后，首批101名互派干部將到新崗位履職。這也標志著從2020年4月份開始醞釀的“成渝干部互派掛職長效機制”正式落實。101名干部平均年齡僅有38歲，是綜合考慮兩地共建任務(wù)需要而挑選的對口業(yè)務(wù)骨干。未來一年，他們最主要的任務(wù)就是在川渝兩地“牽線搭橋”，深化兩地合作對接，助推重大項目落地。

實際上，這種干部互派由來已久，僅最近幾年就有京冀干部互派掛職、東北三省四市與東部省市干部互派掛職等等，規(guī)模都很大。這種跨地區(qū)的干部交流是如何發(fā)展的？效果如何？背后究竟有何深意？

如何交流？

現(xiàn)代意義上的“干部交流”，其實從改革開放之后便開始了。

1986年，中共十二屆六中全會提出“要把干部交流作為選拔、培養(yǎng)干部的重要途徑”。1990年出臺的《中共中央關(guān)于實行黨和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》，更是明確要求從“各部委，各省、自治區(qū)、直轄市做起，實行各級黨和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的交流制度”。

1993年出臺的《國家公務(wù)員暫行條例》明確了“調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉”四種干部交流類型，并提出“國家行政機關(guān)每年應(yīng)當有一定比例的國家公務(wù)員進行交流”，“晉升上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷”。2006年實施的《公務(wù)員法》，最終將干部交流的類型調(diào)整為“調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉”三種。

調(diào)任是指黨政機關(guān)與企事業(yè)單位之間、黨政機關(guān)與群團組織之間的調(diào)動;轉(zhuǎn)任是指黨政系統(tǒng)內(nèi)的干部在不同區(qū)域或部門之間的調(diào)動;掛職鍛煉，是指黨政機關(guān)、人民團體及國有企事業(yè)單位選派人員到其他單位任職的暫時性交流。其中掛職鍛煉因人員不改變與原單位的人事關(guān)系，時間一般也僅有半年到兩年，故而是一種更具靈活性的制度安排。

由于掛職人員去向不同，掛職分為四大類型：第一種是“下掛”，即上級機關(guān)干部到下級機關(guān)掛職，是數(shù)量最多、最為主要的一種形式;第二種是“上掛”，即下級機關(guān)干部到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職;第三種是“平掛”，是指國家機關(guān)各部門之間、各對口省市之間，互派干部或單向掛職的一種干部交流形式;第四種是“行業(yè)交叉掛職”，即不同行業(yè)之間干部的掛職，最常見的是國有企事業(yè)單位之間的掛職。文章開頭所提到的川渝干部互派掛職，便屬于“平掛”。

近年來，由于區(qū)域發(fā)展不平衡或區(qū)域經(jīng)濟一體化的需要，出現(xiàn)了一些規(guī)模較大的互派掛職交流。比如2015年開始的京冀干部互派掛職，以及2016年公布的遼寧與江蘇、吉林與浙江、黑龍江與廣東、沈陽與北京、大連與上海、長春與天津、哈爾濱與深圳“三省四市”的對口互派掛職等。

這種互派干部往往針對性很強，其來源主要是地方黨建、發(fā)改、經(jīng)濟、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)等重點工作部門、重點項目一線，選派目的往往集中在加強回訪交流、促成項目合作、推動融合發(fā)展。干部的級別也不會太高，一般為廳局級干部帶隊。

互派掛職的效果究竟如何？可以從與此次川渝互派性質(zhì)類似的京冀互派來看一看。

效果幾何？

2015年初，中央審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，并強調(diào)要堅持協(xié)同發(fā)展，疏解非首都功能。

因此，2015年起，京冀兩地連續(xù)5年開展互派干部掛職工作，每年輪換1次，每批干部掛職時間為1年。首批互派干部的主要任務(wù)就是推動京冀兩地協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作，重點部門聚集在發(fā)展改革、交通、商務(wù)等部門，重點地區(qū)聚集在承接疏解北京非首都功能任務(wù)較重、有重點合作項目、地域相鄰的區(qū)縣市。

干部互派第一年，京冀就在多方面促成了一大批合作項目：交通方面，加快京新等高速公路建設(shè)，推進新機場高速、延崇線等項目前期工作;區(qū)域合作方面，中關(guān)村承德大數(shù)據(jù)相關(guān)項目有9個落戶，保定中關(guān)村創(chuàng)新中心入駐企業(yè)39家，石家莊中關(guān)村集成電路產(chǎn)業(yè)基地確定合作意向70余項;項目對接方面，推動京冀共建曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、亦莊·永清高新區(qū)等重點園區(qū)建設(shè)和項目入駐……

這其中有不少項目都是久懸未決的項目。2015年，掛任廊坊市副市長的喻華鋒簽了個京津冀電子商務(wù)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的項目。該項目從2014年便已開始操盤，但由于“廊坊緊鄰北京，以前與北京，尤其是相鄰的大興、通州等區(qū)縣，在一定程度上存在產(chǎn)業(yè)上的競爭關(guān)系，彼此存在防范心理”而遲遲無法推進。

喻華鋒在接受媒體采訪時說，2014年上半年，大興曾主動與廊坊相關(guān)縣市聯(lián)系，希望在廊坊建設(shè)電子商務(wù)物流倉儲基地。但廊坊方面存在疑慮，擔心付出大量土地空間得不到回報，但又不好意思直接表達出來，導(dǎo)致這個項目遲遲未能推進。直到2019年趕赴廊坊掛職，喻華鋒才了解到他們的顧慮，雙方隨即探討了電子商務(wù)企業(yè)的納稅方式，并明確將同時成立區(qū)域總部作為納稅主體。

最近兩年，京冀互派干部的部門和地區(qū)都有所擴大，成果也十分喜人。僅2018年，兩地就舉辦大型招商引資活動20余次，促成產(chǎn)業(yè)項目達成合作意向200多個，簽訂協(xié)議90余項，落地開工項目50多個，總投資預(yù)計超千億元。推動教育醫(yī)療技術(shù)合作40多項，干部人才交流交往1萬人次。

可以說，每一名掛職干部，都是連接京冀兩地交流合作的“橋梁”，在推動京冀一體化的進程中，他們的作用至關(guān)重要。

有何深意？

從一些簡單的案例中可以看出，如今這種跨區(qū)域的干部互派背后，至少有三點深意。

首先是最基本的學習鍛煉。一些欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的干部互派，可以為欠發(fā)達地區(qū)的干部提供更開闊的視野。比如改革推進較慢的東北，在東部沿海省份掛職時，就可以對標學習在市場經(jīng)濟條件下如何利用經(jīng)濟、政策、市場、法律等手段發(fā)展經(jīng)濟。不過這些經(jīng)驗也要因地制宜，不能盲目照搬，畢竟“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。

其次是構(gòu)建交流橋梁。跨區(qū)域項目推進，其實只靠雙方官員也可以進行，但若交流不到位或許就要推遲很長時間。互派干部擁有“娘家”與“婆家”兩種屬性，他們對于雙方的基本情況和難點痛點都有所了解，在項目對接上就更容易“說得上話”。就如上文提到的京津冀電子商務(wù)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，便是個很好的例子。

最后是連通政商資源。干部自身攜帶的人脈和資源，可以成為協(xié)同發(fā)展中的極大助力，比如北京市投資促進局副局長稅勇。曹妃甸區(qū)委宣傳部相關(guān)負責人在接受媒體采訪時介紹，在他掛任唐山市委常委、副市長期間，“駐京中外知名企業(yè)投資唐山曹妃甸行活動”“駐京知名日韓企業(yè)走進曹妃甸”等多個活動的組織進行，均得益于北京市投資促進局的支持。曹妃甸區(qū)官方數(shù)據(jù)顯示，2015年曹妃甸區(qū)簽約項目287個，總投資3673億元;其中與京津合作簽約項目75個，總投資2453億元。

不過這種干部互派掛職機制，也有一些先天不足，那就是任期較短，導(dǎo)致干部往往難以融入地方。一方面是干部自身心態(tài)問題，另一方面也有可能遇到排斥現(xiàn)象。不過對于曾是一家人的川渝來說，這個問題或影響較小。

早在2020年初，國家發(fā)改委便傳出信號：今年將大力推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)。從2011年的“成渝經(jīng)濟區(qū)”，到2016年的“成渝城市群”，再到如今的“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”，成渝區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的重要性毋庸置疑。而未來兩地官場的干部協(xié)作，也將成為一體化進程中最值得期待的看點之一。