校園衛生行政公益訴訟訴前程序實踐初探

陳莉 高小雨

摘 要：良好的校園環境對學生的健康成長至關重要。拓展校園衛生領域行政公益訴訟案件范圍具有必要性。檢察機關在辦理校園衛生行政公益訴訟案件時，應充分發揮訴前程序作用，注重開展立案審查工作，適用訴前磋商程序，精準制發檢察建議，加強跟蹤落實，督促相關行政機關依法全面履職，切實維護不特定在校學生利益。檢察機關應積極穩妥辦理涉未成年人公益訴訟案件，借助“外腦”形成監督合力，提升辦案質效。

關鍵詞：校園衛生 行政公益訴訟 訴前程序 磋商

一、開展校園衛生行政公益訴訟工作的必要性

創造良好的學校教育環境，保護和促進學生的身心健康和正常發育，不僅是家庭和學校的責任，也是相關職能部門、社會團體等共同的職責。黨中央、國務院歷來高度重視學校衛生工作，原國家教育委員會、原衛生部制定了《學校衛生工作條例》，相關部門也出臺了多項學校衛生強制標準，為加強學校衛生工作，提高學生的健康水平提供了制度保障。

未成年人健康成長事關國家未來，未成年人利益是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。對不屬于行政訴訟法第25條規定的行政公益訴訟案件范圍，但行政機關違法行使職權或不作為，導致不特定多數未成年人權益受到侵害，人民群眾反映強烈，普通訴訟又缺乏適格主體的案件，檢察機關應當在全面調查、謹慎論證的基礎上，積極、穩妥開展行政公益訴訟探索，滿足人民群眾對于保護眾多在校學生利益的期待。

二、訴前程序實踐探索

（一）基本案情

2019年11月，C人民檢察院在履職中發現C區多所學校存在黑板面照度不合格等問題。在隨后開展調查核實的過程中，C人民檢察院發現中國質量新聞網上登載了上海市衛生健康委員會于2018年、2019年對上海市學校衛生隨機監督抽查結果，結果顯示：2018年，C區有13所學校不達標，其中11所學校黑板面照度不達標，另有少數學校學生人均教室面積不達標和對學生供水不符合要求;2019年，C區有20所學校不達標，其中19所學校后墻反射比不達標，14所學校黑板面照度不達標，10所學校課桌面照度不達標，另有多所學校對學生供水不符合要求。

為查證上述情況，辦案人員至C區衛生健康委員會監督所調查取證。經詢問監督員并調取衛生健康行政執法文書，證實上述學校向學生提供的教具產品、教學設備、校園內學生生活設施違反了《中小學校教室采光和照明衛生標準》（GB 7793-2010）以及《上海市中小學校衛生條件設施設置及建設要求（試行）》等規定，未達到規定的衛生條件，嚴重損害了不特定在校學生的利益。為了保護學生的合法權益，經上海市人民檢察院批準同意后，C人民檢察院將此案作為行政公益訴訟案立案，并向C區教育局制發訴前檢察建議。

（二）辦案特點與亮點

1.注重開展立案審查工作

為查明事實，C人民檢察院依法從C區衛生健康委員會監督所調取衛生健康行政執法文書。該文書中所列查明的問題包括：教室后墻反射比低于0.70-0.80LX;教室黑板面照度低于500LX;教室課桌面照度低于300LX;未滿足教學樓每層設置飲水處和每40-50人設置一個飲水器或飲水龍頭等相關要求;供學生直飲水設備未見有效涉水產品衛生許可批件、未公示水質檢驗結果，個別學校甚至出現將飲水機設置在距離廁所不足10米處等情形;教室學生人均面積少于1.36平方米，課桌、椅的高度不符合《學校課桌椅功能尺寸及技術要求》（GB/T3976-2014）;寄宿制學校未設立衛生室、未配備衛生專業技術人員。

如果長期在不達標的環境中學習、生活，學生的視力、骨胳發育等都會受到影響。根據《學校衛生工作條例》第4條的規定，教育行政部門負責學校衛生工作的行政管理。作為對轄區學校衛生工作負有管理職責的行政機關，區教育局未對學校衛生隨機監督抽查結果足夠重視，導致出現2019年衛生健康條件不達標情形的學校數量比2018年上升53.8%的情況，其怠于履職行為已經損害了不特定在校學生的利益，因此，C人民檢察院決定對該案立案。

2.注重適用磋商程序

行政機關是公共利益的第一順位的代表，其不僅負有維護公共利益的法定職責，也有能力和資源能夠維護好公共利益。[1]為踐行“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”工作理念，實現“雙贏多贏共贏”目標，檢察機關應當充分發揮公益訴訟檢察職能作用，把握公益訴訟督促、協同、兜底的職能定位，督促行政機關依法履職。為保護廣大在校學生的利益，C人民檢察院積極探索適用行政公益訴訟訴前磋商程序。

此案立案后，C人民檢察院主動與區教育局相關人員召開座談會，就公益受損事實、法定職責及履職建議等進行充分磋商交流。在座談會上，C人民檢察院通報查證的公益受損事實及情形，列明區教育局的法定職責、提出履職建議，區教育局就其已履職情況、存在困難等與C人民檢察院交換意見。經過磋商，雙方就衛生條件不達標情況、法律法規適用問題、行政監管權責范圍和管轄問題、行政執法方式和效果問題等進行充分溝通交流。磋商使區教育局了解了C人民檢察院開展行政公益訴訟的目的、意義以及其未依法履職的法律后果等等，區教育局對C人民檢察院提出的履職建議表示完全接受，并承諾積極履職。

3.精準制發檢察建議

根據行政訴訟法中關于“向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”的規定，C人民檢察院在與區教育局磋商后制發訴前檢察建議，主要建議教育局從以下幾個方面改進工作：

一是督促不達標學校及時整改，并對全區學校進行摸排，加強對學校衛生工作的監督考核。

二是按照普通中小學校、中等職業學校建設標準，改善教學設施和條件，加強對全區中小學校衛生健康管理，督促和指導轄區學校嚴格執行《學校衛生工作條例》《中小學校教室采光和照明衛生標準》（GB 7793-2010）以及《上海市中小學校衛生條件設施設置及建設要求（試行）》等規定。

三是督促學校按照《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2006）等規定，為學生提供充足、衛生、安全的飲用水;指導學校制定飲用水突發污染事故和水源性傳染病應急處理工作預案，按要求定期清洗、消毒，并做好記錄;督促學校根據師生人數在校內合理設置飲水機或飲水龍頭，并由專人管理。

四是開展師生衛生健康知識科普工作，培養健康教育教師，開發和拓展健康教育課程資源。

C人民檢察院制發檢察建議，旨在協助區教育局解決問題，補齊短板，共同維護不特定在校學生的利益。在辦案過程中，C人民檢察院也注重了解區教育局在履職方面存在的困難，積極溝通協調。如關于財政資金保障問題，C人民檢察院及時對區財政局的問詢予以回應，列明該項資金使用的重要性和必要性，獲得區財政局認可。

4.加強跟蹤落實

區教育局收到C人民檢察院發出的檢察建議書后高度重視，及時擬定中小學教室燈光改造方案，請求區財政局及時進行審核，同時遞交了使用中央專款撥付的請示，并附不合格學校的名單、中小學普通教室照明設計安裝衛生要求、改造預算明細等材料。區財政局收到區教育局撥款請示后，向C人民檢察院核實情況，并征求C人民檢察院對于改造時間的意見。C人民檢察院辦案人員認為，雖然現在僅有部分學校存在衛生不達標的情況，但經調查多數學校的燈管已達到使用年限亟需更換，為保護全區學生的視力，建議區財政局采用所有學校一次性改造的撥款方案。區財政局最終審核通過該撥款方案，并及時導入市政府網的項目招標預算資金。區教育局及時配合做好項目創建、項目委托代理等工作，并于2020年8月底完成全部整改工作。

為了讓整改落實更具實效，C人民檢察院除了派專人對檢察建議的落實情況進行跟蹤檢查外，還積極借助“外腦”力量，委托區衛生健康委員會對區教育局相關衛生工作予以監督檢查，并對學生學習生活環境進行科學評估。2020年9月23日，區衛生健康委員會監督所對全區學校進行隨機抽查，檢測結果顯示被抽檢學校所有指標均合格。

區教育局收到檢察建議后，能夠全面履職，制定切實可行的整改措施并積極落實到位，相關學校教學設備、產品質量不合格的問題得到有效解決，C人民檢察院經評估，認為不需要再提起行政公益訴訟，因此對本案作結案處理。

三、實踐反思

（一）探索開展未成年人公益訴訟檢察工作

開展未成年人公益訴訟檢察工作，既是對未成年人進行全面綜合司法保護的客觀需要，也是檢察機關推進社會治理現代化的重要途徑。[2]2020年10月17日，未成年人保護法由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂通過。修訂后的未成年人保護法分為總則、家庭保護、學校保護、社會保護、網絡保護、政府保護、司法保護、法律責任和附則，共9章132條，該法將自2021年6月1日起施行。[3]根據新修訂的未成年人保護法第106條的規定，未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。該規定為檢察機關開展未成年人保護公益訴訟檢察工作提供了更為有力的法律支撐。當前，檢察機關可充分利用法治副校長機制，加強與學校的日常聯絡，拓展未成年人權益保護公益訴訟案件線索來源，積極、穩妥辦理涉未成年人公益訴訟案件;在新修訂的未成年人保護法開始實施后，繼續加大涉未成年人公益訴訟案件辦理力度。

（二）借助“外腦”形成監督合力

在實踐中，檢察機關在開展公益訴訟工作時常常面臨案件涉及領域廣、專業性強、技術要求高等諸多挑戰，而借助外部力量為開展該項工作提供專業技術支持，不僅可以提高檢察機關所制發的檢察建議的專業化水平，還可以對公益保護效果進行客觀公正地評價。在本案中，由區衛生健康委員會對衛生工作進行監督檢查，在督促區教育局履職方面與C人民檢察院形成監督合力，彌補了C人民檢察院辦案人員在專業知識上的不足，確保了整改工作的質量和效果。

注釋：

[1]參見胡衛列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[2] 參見楊新娥：《未成年人公益訴訟檢察實踐探析與完善建議》，《中國檢察官》2020年第16期。

[3]參見《9張圖讀懂未成年人保護法修訂細節（附全文）》，澎湃網https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9640231，最后訪問日期：2020年11月11日。