《事業單位人事管理條例》第十七條但書規定案例分析及建議

■張章盛，張之盼

(1.福州職業技術學院，福建 福州 350108；2.北京德恒律師事務所，北京 100033）

為降低職工離職率，保障崗位穩定性，事業單位在與職工簽訂的聘用合同通常會約定違約條款，其中包含受聘人單方面解除合同所需承擔的違約金。本文根據在實踐中辦理的相關職工賠付違約金案件，對事業單位聘用合同約定違約金的合規合理性加以分析。

一、基本案情

某高校2018年1月向社會公開招聘一批高校教師，屬于事業單位編制，并與招聘的老師簽訂了《事業單位聘用合同》。在所簽訂的《事業單位聘用合同》關于“違反聘用合同的責任”條款內容中有這樣的約定：“乙方（指聘任教師）入學院后服務年限至少為5年，服務期限未滿要求調離學院的必須支付賠償金，賠償金為每年6000元，具體計算如下：賠償金=6000元/年×未服務滿的年限（服務滿三個月按半年算，服務滿九個月按一年算）”。其中，有位楊姓老師在簽訂《事業單位聘用合同》后在該學院工作了1年6個月后向學院提出辭職申請，學院準予其辭職，但需按照《事業單位聘用合同》上述約定支付給學院尚余3年6個月的未滿服務期的賠償金21000元（6000元/年×3.5年）。辭職后不久，該楊姓老師以《事業單位聘用合同》上述約定違反《勞動合同法》相關規定為由向市勞動人事爭議仲裁委員會提出仲裁申請，要求學院退還已經支付的21000元未滿服務期限的賠償金。市勞動人事爭議仲裁委員會以《事業單位聘用合同》上述約定與《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）相抵觸為由，依照《勞動合同法》第二十二條、第九十六條之規定，裁決支持楊姓老師的申請，學院應退還給楊姓老師已經繳納的離職違約金（賠償金）21000元。學院對此裁決不服，認為仲裁裁決適用《勞動合同法》第二十二條、第九十六條屬于適用法律錯誤，應適用《事業單位人事管理條例》（國務院令652號，以下簡稱《人事管理條例》）第十七條之規定。因此，向法院提起訴訟，要求法院支持學院對楊姓老師因違反《事業單位聘用合同》應承擔的賠償金不予退還。法院受理之后進行調解，最后達成調解。本案雖調解成功，但本案所涉及的法律問題并未明晰。

二、法律問題

上述案件所涉及的法律問題主要是《事業單位聘用合同》能否約定事業單位工作人員未滿服務期限離職、辭職應承擔賠償金（即違約金）。具體而言就是如何理解《人事管理條例》第十七條但書規定的內容。《人事管理條例》第十七條規定：“事業單位工作人員提前30日書面通知事業單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外”。

學界對此主要有兩種不同的觀點。第一種觀點認為：按照一般的法律解釋規則，《人事管理條例》第十七條但書應當僅針對該條前一句作出例外或限制規定。即該條應當解釋為，除雙方對預告解除另有約定外，事業單位的受聘人員可以提前30日通知單位單方解除聘用合同。另有約定主要包括排除該條適用、縮短或延長通知的期限、對通知的方式作出特別要求、設置中間程序等，但均應圍繞該條的前一句展開，而不應當作出對受聘人不利的擴大解釋[1]。以浙江樹人大學與劉文琦人事爭議一案（（2015）浙杭民終字第3772號）為例，浙江樹人大學與劉文琦簽訂的《事業單位聘用合同書》對雙方解除聘用合同做了如下約定：“除本款規定的劉文琦可以隨時單方解除聘用合同的情形外，劉文琦提出解除聘用合同，應當提前30日書面通知浙江樹人大學，未能協商一致的，劉文琦應當繼續履行；6個月后再次提出解除合同仍未能與浙江樹人大學協商一致的，即可單方解除聘用合同。”法院認為，上述約定是浙江樹人大學與劉文琦雙方對《人事管理條例》第十七條規定的受聘人提前30日預告解除權的另行約定。因此，劉文琦單方解除聘用合同應依照合同的約定執行。

第二種觀點認為：《人事管理條例》第十七條但書規定不僅是對前一句的例外或者限制，根據《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》（國辦發〔2002〕35號，以下簡稱《聘用制度意見》）第四條第一款的規定，還應包括雙方簽訂《事業單位聘用合同》的合同期限、變更和終止條件以及違約責任等其他合同要素的約定。以陳慧毅與北京積水潭醫院人事爭議一案（(2017)京02民終9950號）為例，陳慧毅與北京積水潭醫院簽訂的《事業單位聘用合同》中約定“如合同未到期，本人提出辭職，需交納違約金人民幣1萬元/年”，法院認為根據《人事管理條例》第十七條、《聘用制度意見》第四條第一款第七項以及《聘用合同制試行辦法》第四十三條第一款第二項的規定，北京積水潭醫院與陳慧毅在聘用合同中約定合同未到期而辭職的違約金并未違反法律規定。

三、問題分析

（一）從合同屬性來看，違約責任是合同的基本要素之一

合同法基本準則是允許雙方在平等自愿基礎上約定自己的權利義務并予以保護。《事業單位聘用合同》雖因我國事業單位人事管理而具有特殊性，但其依舊是合同的一種，也應當遵循合同的基本屬性，合同雙方可以對解除合同設置一定的條件，并約定相應的違約責任。《人事管理條例》第十二條規定，“事業單位與工作人員訂立的聘用合同，期限一般不低于3年。”即事業單位與受聘人員可在《事業單位聘用合同》中約定服務期限。既然有服務期的約定，按照合同基本原理，違反服務期約定即受聘人員未滿服務期提出辭職或離職的，應當承擔相應的違約責任。然而通觀《人事管理條例》全文，沒有關于違反服務期而應承擔違約責任的規定。只在第十七條但書規定允許事業單位與受聘人員之間約定解除條件。如果按照前述第一種觀點，合同雙方僅可就離職的通知期限、通知方式作出另外規定，則《人事管理條例》第十二條關于服務期的規定無法律救濟保障，顯然有違簽訂《事業單位聘用合同》之目的，也與合同法基本原則相抵觸；而前述第二種觀點，認為合同雙方還可就合同期限、違約責任以及終止條件等其他合同要素進行約定，更符合合同屬性及立法本意。

（二）從事業單位聘用關系性質來看，不適用《勞動合同法》的違約金條款

雖然國家在事業單位人事聘用制度方面的改革逐漸向勞動合同制度方面靠攏，但在目前情況下事業單位聘用關系與勞動關系還是有很大的區別。勞動關系是指用人單位與勞動者因從事勞動而結成的社會關系，于日常生產生活中普遍存在。事業單位聘用關系的建立則較為嚴格，一般需要有政府部門審批或者認可的事業單位編制，并履行公開招聘、用工審批或備案等法定程序。

根據《勞動合同法》第二十二條、第二十三條以及第二十五條的規定，只有在用人單位為勞動者提供專項培訓以及勞動者違反勞動合同或者保密協議中競業限制約定的情況下，才允許用人單位與勞動者約定由勞動者承擔違約金。因此，在一般勞動合同中違約金的適用有著嚴格的限制。

如果在《事業單位聘用合同》的糾紛處理中，直接采用《勞動合同法》關于違約金的規定，則會在很大程度上受限于《勞動合同法》對于違約金適用的嚴格前提，導致事業單位與受聘人在聘用合同中約定的違約金形同虛設。例如在上文中提到的案件，學院并未給楊姓老師提供專項培訓，則學院與楊姓老師簽訂的《事業單位聘用合同》約定的服務期、違約金都是無效的。在現實情況中，事業單位招聘行政、后勤等崗位人員時，通常根據工作性質并不需要對其提供專項培訓，不滿足《勞動合同法》要求的違約金適用前提，用人單位將面臨求償不能的困境[2]。

由此可見，根據前述第二種觀點，對《人事管理條例》第十七條規定做擴大解釋，允許用人單位與受聘者在聘用合同中對違約責任另行約定，可作為人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理依據，從而排除《勞動合同法》規定的違約金適用前提，有利于明確合同雙方權利義務及法律規則銜接。

（三）從社會現實來看，約定違約金更符合人事聘用制度的發展

我國現有事業單位一百多萬個，事業編制三千多萬人。隨著事業單位人事制度改革不斷深入，聘用制是事業單位人事制度改革最基本的組成部分，事業單位聘用合同是聘用制最基本方式，事業單位與其絕大多數員工都要簽訂《事業單位聘用合同》。而絕大多數《事業單位聘用合同》都有關于受聘人員如果未滿服務期提出辭職、離職要承擔一定的違約金（賠償金）的約定，主要是基于事業單位招聘投入成本和崗位穩定性的考慮[3]。目前，一些事業單位還將提供戶口作為用工條件，吸引人才，如若聘用合同中不能約定單方解除合同的違約金或約定無效，將造成大量人員以取得戶口為目的參與事業單位招聘，并在完成落戶后離職，不利于事業單位人員管理及工作開展[4]。

雖然目前法律、行政法規或國務院規定并未明確規定事業單位能夠在聘用合同中要求受聘人單方解除合同時承擔違約金，但各省區地方性規章規定對此予以支持。例如，福建省人民政府辦公廳轉發省人事廳《關于在事業單位試行人員聘用制的實施意見》的通知（閩政辦（2002）162號）第八條第一款規定“當事人任何一方違反聘用合同的，違約方要承擔違約責任。違約金的數額由當事人雙方在聘用合同中自行約定。合同雖未約定，但造成可計算經濟損失的，由責任方按實際損失承擔經濟賠償責任”。由此可見，《事業單位聘用合同》對單方解除合同的違約金設置是規范事業單位的人事管理，保障崗位穩定性的現實需要。《人事管理條例》第十七條但書規定應允許合同雙方對違約金另行約定。

綜上所述，在目前國家法律、行政法規以及國務院另有規定尚未出臺對單方解除《事業單位聘用合同》應如何承擔違約責任加以規定情況下，將《人事管理條例》第十七條但書規定理解為不僅是指對前一句的例外或者限制，還應包括雙方簽訂的《事業單位聘用合同》約定的期限、違約責任等更符合立法本意和事業單位人事制度改革的趨勢。從合同基本屬性、聘用關系性質以及人事聘用制度發展多角度分析，事業單位與受聘人簽訂的《事業單位聘用合同》對單方解除合同的違約金設置具有必要性和合理性。