公共衛生事件協同治理中的社會資本
——關于新冠肺炎疫情的省思

吳 丹

協同治理是世界各國公共管理的重要趨勢。由于公共衛生事件的演化機制異常復雜，具有極大的不確定性，其處置往往涉及多個地區、部門、環節和主體，需要調動更加廣泛的社會主體，包括非政府組織、企業、社會的協同參與。新冠肺炎疫情相對于2003 年SARS 來說致死率不高，但傳染性極大，因此對協同治理的要求異常高。盡管我國作為社會主義國家有著獨特的制度優勢，即借助異常強大的舉國動員能力，投入難以計數的經濟社會資源，其所動用的治理技術、社會控制和區域調配手段也遠勝過應對SARS，但從協調治理的角度來看，這些主要是由政府所主導和自上而下地推動，社會層面各個主體在本次疫情處置中起到了何種作用、存在什么問題、需要如何改進，都值得學界深入研究。由于社會資本是一個分析集體行動與協同治理的有效概念，為此，本文嘗試以本次疫情為例，分析社會資本在公共衛生事件協同治理中的整體性短缺及其在局部領域力量的突顯，挖掘其中的深層原因，探索其在公共衛生事件協同治理的價值，并提出相關的對策建議。

一、社會資本與公共衛生事件的協同治理

所謂社會資本，其內涵相對復雜，由于本文關注的是協同治理和集體行動，因此擇取其相對廣義的社會資本即帕特南給出的“社會資本指的是社會組織的某種特征，例如信任、規范和網絡,它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率”。社會資本提高了投資于物質資本和人力資本的收益。在他看來，社會資本不僅對單個個體有用，其更重要的意義在于提供了有助于集體行動、相互合作的公共精神。作為社會的“粘合劑”, 社會資本“質”與“量”的狀況決定了一個組織、一個地區、一個國家的成員之間的信任與合作狀況。

公共衛生事件協同治理本質上是政府與社會的互動過程，與社會資本具有天然的契合性。社會資本對公共衛生事件處置至關重要，其核心要素——信任、互惠規范和公民參與網絡，在協同治理的集體行動中提供了多維度的資源支持。

首先，信任是有效應對公共衛生事件的重要內在道德規范，能培養政府、社會與民眾參與公共危機治理的責任意識，是維持社會秩序的重要前提。由于公共衛生事件的突發性、連鎖性、超時空性，容易使社會公眾產生恐懼心理，而人與人、組織與組織之間的社會信任便成為一種重要的心理資源，成為凝聚政府、社會組織、公眾以及網絡媒體合作應對公共危機的粘合劑。

其次，互惠性規范是公共衛生事件有序處置的重要保障。公共衛生事件產生的危險情境，導致正常運轉的社會系統失調、紊亂、失控，勢必對社會秩序產生沖擊。這就不僅需要健全的法律制度體系，更需要社會資本所包含的非正式制度，即公眾所普遍認同、遵從的道德、倫理等規范的支撐，以緩解公眾的恐慌心理。

再次，公眾參與網絡是公共衛生事件協同治理的現實推動力。公共衛生事件的突發性、連鎖性和不確定性使得其處置的主體、客觀、手段及信息處理高度關聯、彼此共享，對傳統的至上而下的政府垂直管控系統提出了巨大的挑戰。在科層制體系下，信息反饋、決策制定、政策執行、資源配置在多個層級的傳遞中大量消耗治理效率，同時，以“條狀”為主的治理體系使得多部門合作在往往無法突破部門壁壘，提升了治理成本。而社會參與網絡所具有的網絡式、扁平式組織結構，兼具結構柔性化和形式靈活性的優勢，擁有更為暢通的對話交流平臺，更為高效的信息處理機制，從而大大降低公共衛生事件協同治理的成本。

從公共衛生事件的演化過程來看，社會資本同樣具有重要價值。公共衛生事件爆發前（危機前），社會資本是良好的“感應器”和“減壓閥”。暢道的公民參與渠道和健全的社會發聲機制，可以彌補政府治理的“失靈”，促進公共衛生信息的及時全面公開，改善政府與民眾的溝通，將公共衛生事件的不確定性、擴散性以及產生的負面影響控制在盡可能小的范圍內。公共衛生事件爆發時（危機中），社會資本是降低治理成本、提高治理效率的“助推器”。公共衛生事件結束后（危機后），社會資本是良好的“修復劑”，它可以增強多元主體的彼此信任程度，通過合作互動提升集體行動的互惠性規范，填補政府資源的不足，促進危機過后社會秩序的恢復。

同時，公共衛生事件的協同治理也深刻影響著社會資本的變化。實踐表明，面對自然災害或事故的應急狀態時，人們往往可能激發出更新更強的信任、合作、公共精神，使社會整體的凝聚力得到升華。危機過后，社會資本從應急狀態的高位回落，但有效的突發事件應急管理能促進社會資本的提升，并增強其持久力。因此，公共衛生事件的協同治理是政府與社會共同轉型的過程，也是社會資本不斷積累的過程，兩者互為依存，又互為促進。

二、新冠肺炎疫情處置的社會資本分析

（一）新冠肺炎疫情處置中社會資本短缺的表現

首先，社會資本沒有充分發揮公共衛生事件處置的“感應器”作用。公共衛生事件的特殊演化機理對信息透明提出了極高的要求，要求公眾、社會有較強的知情權和對政府的監督權，確保政府及時準確地公開信息。同時，相關信息的過濾、判斷以及提出的處置措施具有極強的科學性、專業性，這就要求專家、媒體在信息處理上具有較大的發言權，確保行政系統與專業技術系統的良性關系。而本次疫情爆發前，由于公民參與的渠道不夠通暢，專業人士、媒體與公眾缺乏良好的發聲機制，一線醫生的臨床發現未能受到重視，專業人員的內部交流缺乏制度保障，疾控中心的直報系統也沒有發揮應有作用。因此，社會整體的信息系統被屏蔽，加上臨近春節回家的人們缺乏足夠的危機意識，仍然有大規模的集聚性、流動性活動，最終導致疫情呈幾何倍數爆發式增長。

其次，社會資本沒有充分發揮公共衛生事件處置的“穩定器”作用。本次疫情爆發后，疫情初期信息公開的滯后、湖北省政府系統防疫部署的失能、分級診療系統的不健全、武漢紅十字會的疲弱等等，讓公眾的信任降到了冰點，也使得防疫的社會規則無法有效建立，老百姓因為恐慌而大批涌向大醫院門診，造成大量的交叉感染，直接導致本地醫療資源的崩潰。同時，醫療資源的嚴重短缺與醫護人員的嚴重不足，既加重了醫患的緊張關系，又加劇了新冠肺炎病人與其他病人的矛盾，大量慢性病、重癥患者無法獲得醫療服務，進而加重了疫情控制的難度。反觀日本、新加坡等國家，由于信息透明機制較高，較為及時地公布疫情信息，加上較為科學合理的分級防控策略和分級診療制度，因此民眾相對較為理性，整個社會秩序良好，沒有被恐慌情緒所左右。因此，醫療資源也可以進行相對科學合理的配置，重點救助重癥患者，從而將疫情控制在一定的范圍。

再次，社會資本沒有充分發揮公共衛生事件處置的“助推器”作用。疫情期間，從中央到地方到基層，自上而下的動員極為有力，以黨員為主的街道社區工作人員、警察等一直在一線堅守，“5+2、白加黑”，但面對繁重的治理要求與天量的防疫任務，原本就疲弱的基層委實難以承受。與之形成鮮明對比的是，多數社會民眾困守家中而不是有序組織起來進行互助，大家更多地扮演著被照顧的角色，坐等政府上門來幫忙，致使疫情協同治理的成本無法有效降低，效率無法提升。特別是對那些治理資源條件較弱、資源較少的城中村、老舊小區、無物業小區，空間隔離難，人員無法有效組織，集體行動的困境更加突出，而整個武漢有大量的類似小區，使得疫情防控有如連天雨下的破屋，難以堵死。

（二）新冠肺炎疫情協同治理凸顯社會資本的力量

盡管在本次新冠肺炎疫情中社會資本總體是短缺的，使疫情的協同治理陷入困境，但社會資本依然在場，顯示出其強大的治理價值。同時，在社會資本不斷參與協同治理過程中，也呈現出較大的積累與增長，信任、互惠性規范和參與網絡都較之前有了顯著提升。

從整個國家來看，對于政府發出的各種類似戰時的空間隔離指令，絕大多數民眾表現出了極大的集體遵從，即便中間不乏對個人生活產生不便、對經濟營生產生威脅，民眾都顯示出極大的堅忍與克制。同時，與抗疫相關的專業人員，尤其是醫療行業人員逆行堅守、不顧安危的犧牲精神也對全社會形成了一種精神性的洗禮，這些公共精神也激發了整個社會的利他主義精神，許多人以實際行動自愿加入到抗疫行動中。反觀西方發達國家，政府作為守夜人對于疫情的控制相對而言沒有那么強烈的責任感，也無法擁有同中國相當的社會控制和動員能力，而社會民眾對于政府的號召也無法表現出集體的嚴格遵從，以意大利為例，許多民眾堅持不戴口罩，一些經營場所對政府的經營管制也提出抗議。

從社區來看，在一些業委會運轉得力、物業管理良好的小區，小區居民很早就組織起來，不但自覺進行小區的空間隔離，而且和物業一起做好居民日常的生活保障。如武漢洪山區的華大家園小區和玉蘭苑小區南區是社會資本充裕、協同治理的典型范例，前者主要源于物業管理的專業及時周到以及小區業主的積極配合，后者則更加彰顯了社會自組織的力量，社區下沉干部萬鈞組織了55 名小區志愿者，并根據各自的特長建立了九個工作小組，將防疫工作變成了一場“人民的戰爭”。特別是疫情處置中后期，武漢當地越來越多的志愿者加入義工隊伍，對城中村、無物業小區提供配送食品、醫藥等服務。以武漢市共青團青年志愿者招募為例，發布公告后立刻就有超過7000 人報名，服務崗位包括醫療救護、便民服務、心理援助、交通運輸等。

從非政府組織來看，也有諸多不凡的表現。以銀杏基金會例，在武漢疫情防控中，他們善于敏銳地識別社會需求，注重從線上調動志愿者收集信息，迅速籌集了200 多臺制氧機，并提供了許多政府無法覆蓋到的服務，如向社區一線工作人員提供醫療保障，向受疫情影響無法求醫的特殊困難人群提供救助服務。物資從計劃、籌集、分發直到配送到最后一公里，涉及多個公益機構，由于這些機構負責人長年深耕在公益領域，彼此間高度信任，擁有良好的規則意識與協作素養，大家能夠高效默契合作，并迅速集結了諸多國內外企業、志愿者隊伍，“從一個主干的行動，不斷引發的漣漪效應，產生了這樣的一個民間自救的行動”。銀杏基金會只是本次疫情中千百個正在行動的非政府組織，以此我們可以管中窺豹，發現非政府組織在協同治理中的巨大優勢——有如草坪根系網狀式的組織機制，不但有利于高效協作，而且有較強的自我調整和更新能力，即使有若干節點被破壞、排除，也能迅速組織和修復。

（三）社會資本的分布狀態及其原因剖析

從本次疫情處置中，我們不難發現，中國社會資本整體存量的相對短缺及其在時空和階層分布的不均衡性，呈現出“傳統社會資本與現代社會資本并存、發育不良與分布不均共生”的狀態，同時，社會資本在諸多領域也展現出極為強大的治理力量和寶貴的治理價值。這種狀態生動地展現了中國社會轉型過程中國家與社會互為作用，并深刻地影響著國家治理的路徑選擇。

社會資本整體存量的相對短缺，有其深厚的歷史淵源和現實狀況。傳統社會中由于血緣和地緣關系導致信任半徑過小，具有較強的封閉性，與現代異質性社會的開放合作相悖。新中國成立后，借鑒蘇聯模式，實行全能主義的社會管理模式，以單位制為抓手進行自上而下的嚴密社會控制，這種模式有其客觀作用，即為完成社會動員與經濟生產提供了保障，但也同時扼殺了社會的自由與活力。改革開放以后，隨著市場化與社會主體的多元化，與協同治理相適應的現代社會資本正在不斷積聚，但隨著單位制的解體，社會整體仍然面臨原子化的危機，公民社會基礎非常薄弱，第三部門發育不良，社會從屬于國家，公民依附于政府，政府的直接管理廣泛滲透于社會生活的方方面面。

社會資本呈現出時空和階層上的不均衡性。首先，社會資本存量和密度隨著地區經濟、文化教育發展水平的變化而變化，東部、城市和經濟發達地區的現代社會資本密度和存量明顯要高于中西部、農村和經濟欠發達地區，本次疫情中，湖北省與廣東、江浙、上海等發達地區相比，社會資本存量和密度也因不同階層的物質條件和受教育水平的差異而有較大差別，而房地產市場化對人群進行階層化的篩選和過濾，使社會資本的階段差異更多地表現在住宅小區的分布上，正如前文所分析的，條件較好的小區和條件較差的城中村、老舊小區，其社會資本在本次疫情中呈現出極為不同的狀態。最后，社會資本還在疫情治理過程的不同階段呈現出不同的狀態，疫情中后期社會資本在不斷抬升，實際上就是公共衛生事件的協同治理與社會資本呈現相輔相成的生動體現，尤其是中國共產黨從組織體系入手，號召廣大黨員發揮先鋒模范的作用，成為組織動員群眾、提升社會參與網絡的重要力量，由此，國家、政黨與社會的互動和協同逐漸釋放出乘數效應。

同時，隨著新冠肺炎疫情在全球蔓延，世界各國不同的治理機制更加深刻地展現了各自的政府治理水平、社會資本分布及其背后的政治文化和社會心理的差異。當然，我們很難就中國與西方發達國家的治理機制做出孰優孰劣的評判：中國政府敢于擔當，疫情處置的剛性手段較多，但這種處置模式既符合中國共產黨“為人民謀福利”的價值觀和社會主義國家“為人民服務”的道德取向，也符合中國社會大眾對執政黨和政府的角色要求與心理預期；西方發達國家奉行有限責任，處置手段相對柔性，對民眾的管治相對較少，更注重資本與經濟的保護，但又似乎顯得過于“冷血”、缺乏足夠的救助，其背后也是民眾主張自由、甚至“不自由毋寧死”的社會文化在支撐。正是在這種特殊時空的觀照下，不同國家、地區在選擇其治理路徑時呈現出多元性和復雜性，其中，社會資本無疑扮演著舉足輕重的作用。

三、關于培育社會資本、推動協同治理的幾點建議

黨的十九屆四中全會提出了“推進中國國家治理體系與治理能力的現代化”的目標，不到三個月，武漢就爆發了新冠肺炎疫情，進而演變成為一個席卷全國乃至全球的重大公共衛生事件。毫無疑問，這場疫情事件猶如一個放大鏡，全面深刻地檢驗了我國國家的治理體系與治理能力——既向世人展示了中國作為社會主義國家強大的制度優勢，也暴露出我國治理體系中的短板，彰顯出社會資本的重要性與社會建設的緊迫性。危機往往孕育著機遇，建議以本次疫情為契機，深刻審視國家治理體系中的基礎性問題，積極培育社會資本，加強社會建設，加快補齊治理體系短板，破解公共衛生事件處置協同治理的困境。

一是高度重視社會建設，防止社會自治的消解。培育社會資本，首先要重視社會在國家治理中的作用，正確處理好國家與社會的關系。在治理現代化的探索上，國家與社會始終是一對基本矛盾，二者的關系在不同的國家、不同的發展階段都呈現出不同的狀態。改革開放四十年來，一種共識正在形成，即中國治理的現代化，既不可能回到計劃經濟時代以國家取代社會、實行全面社會控制的老路，也不是西方“社會中心主義”所追求的自主自治，而是一種國家+ 政黨主導的治理模式。這種模式既有中國先天的社會文化土壤，也是中國共產黨領導下的獨特制度安排下的必然選擇。這種模式在公共衛生事件治理中有其獨特且強大的優勢，但也必須反思這一模式對社會建設、社會自治可能帶來的消極影響，特別是行政化的傾向一直沒有得到根本的扭轉，社會自組織發育不平衡不充分的問題也沒有得到較好的解決。因此，要進一步解放思想，強化社會建設，有序向社會開放一定的自主權，防止較左的單向管控思維，糾正政府包攬、以管理代替治理、消解社會自治的實踐傾向，建立和完善社會機體自我組織、自我調整、自我管理的機制。

二是積極探索培育社會資本的中國路徑。一方面，要積極發揮我國傳統文化資本中的正向功能。我國傳統文化中蘊含著豐富的治理資源，如和諧大同、社群主義、守望互助、尊老愛幼、利他主義等理念，要將上述理念與價值整合到現代社會治理中，同時注重對一些不利于形成現代社會資本的傳統意識進行揚棄，通過市場、法治、民主、效率等一些現代要素的培育將傳統社會資本轉換成有利于治理現代化的社會資本。另一方面，要充分發揮中國共產黨在培育社會資本的獨特優勢。中國共產黨的領導是中國國家治理的最大特征，也是最大的優勢。本次疫情中以黨員為主的無數基層干部與志愿者，既是堅守一線的主要力量，也是發動社會參與、組織群眾形成抗疫合力的中堅力量。因此，順應新時代協同治理的要求，將中國共產黨的政治優化、組織優化和資源優勢轉化為社會資本培育的優勢，特別是在集體主義等價值觀的引領、社會信任的培育、規則意識的養成、社會組織的引導、公眾參與的組織等方面，黨的建設都具有極為豐富的價值。

三是積極推動非政府組織參與公共衛生事件的協同治理。近年來，社會組織在社會治理、公共衛生事件治理中不斷嶄露頭角，尤其是非政府組織，由于其獨特的“草根”性質，是彌補政府治理失靈、推動協同治理不可或缺的力量。但不可否認的是，當前，非政府組織的參與面臨一系列的現實困境，除了其本身的發展問題外，主要是某些地方政府對非政府組織“非收即放”的管制思維。因此，政府要有依法管理思維，對社會組織逐步放權，健全政府對社會組織分類管理、動態賦權賦能的管理體制。依法取締非法違紀的組織，嚴格監管存在安全隱患的組織的同時，培育政府重點購買、具有發展潛力的組織，鼓勵其他社會組織自主發展。同時，創新管理方式，創造各種條件，鼓勵和支持社會組織參與到公共衛生事件協同治理中來。