新型城鎮化進程中基礎教育發展：挑戰及其突破

■天津市教育科學研究院 肖慶順

城鎮化是指非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的歷史過程，是一個國家現代化的重要標志。新型城鎮化更加突出以人為本，關注城鎮化進程中的人的發展。黨的十八大以來，中央把推進城鎮化建設作為實現現代化的發展戰略，城鎮化呈現加速發展的態勢，城鎮化建設中的教育問題受到社會的普遍關注和高度期盼。基礎教育在教育中具有基礎性和先導性的作用，既受到城鎮化的影響，又影響著城鎮化的發展。

一、新型城鎮化進程中基礎教育發展的現狀

（一）隨遷子女平等享有受教育權利得到保障

在新型城鎮化進程中，大量的農村勞動力進入城鎮，很多人的子女作為隨遷子女也來到城鎮，他們的就學問題是城鎮和每一個隨遷家庭需要直接面對的問題。受教育權是基本權利，為了保障農民工隨遷子女的平等受教育權，教育部實行了“兩為主”“兩納入”的政策，即隨遷子女入學以流入地政府為主，以公辦學校為主；同時將常住人口納入區域教育發展規劃、將隨遷子女納入財政保障范圍。同時還推動各地建立健全農民工隨遷子女接受義務教育后在流入地參加升學考試的實施辦法。這些政策取得了明顯的效果，根據2019年全國教育事業發展統計公報，2019 年義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女1426.96萬人，在小學就讀1042.03萬人，初中就讀384.93 萬人。全國城鎮（包括特大、超大城市）普遍向進城務工人員隨遷子女開放中等職業教育。

（二）不斷統籌優化教育資源，提升城市公共教育服務水平

由新型城鎮化發展帶來的隨遷子女學齡人口增加，常住人口出生高峰期以及人才政策帶來的城鎮特別是中心城區義務教育階段學齡人口急劇增長，導致了城鎮教育資源的嚴重不足，大規模學校、大班額在一些地區還比較普遍，城鎮學校建設的速度滯后于學生的增長速度。在這些新增學生中，隨遷子女占了很大的比重。學校之間的教育教學質量存在一定的差異，人們接受優質教育的愿望比較迫切，已經不再滿足于有學上，而是努力上好學。為了破解這種優質教育資源的供需矛盾，各地統籌教育資源，增加教育資源配置，滿足生源增長帶來的教育資源需求，提升城市公共教育服務水平。主要措施有：建立義務教育動態調控機制，建立了規劃、國土、建設、財政等多部門在教育部門集中辦公、聯動推進的機制，加強區域教育布局規劃研究；深化辦學體制改革，在辦好公辦教育的同時，更多地發揮社會力量的作用，形成公辦教育與民辦教育相互促進、共同發展的格局；大力發揮優質教育資源的引領輻射作用，通過集團化辦學、學區制化解教育資源的不均衡等。

（三）優先發展農村教育，推動城鄉教育一體化

在新型城鎮化中的基礎教育發展中，我國采取了以農村教育為重點，以城帶鄉，城鄉一體化發展的政策，積極推動城鄉教育一體化發展。

1.教育資源向農村地區傾斜。結合鄉村振興戰略，將發展農村教育融入鄉村振興戰略，在實施鄉村振興戰略中優先發展農村教育特別是義務教育。

2.推進城鄉義務教育發展“四個統一、一個全覆蓋”。即城鄉學校在學校建設標準、教師編制標準、生均公用經費基準定額標準、基本裝備配置標準上實行統一；“兩免一補”政策城鄉全覆蓋，農村學校的辦學條件和質量明顯提升，促進了教育城鄉一體化發展。

3.加強農村中小學小規模學校和寄宿制學校建設。在新型城鎮化中，建設好農村學校，使得農民工孩子在當地就能接受公平有質量的教育，既能緩解城鎮學校的壓力，又能提升農村教育的質量，有助于鄉村振興戰略的實施。在農村學校中，還存在大量的鄉村小規模學校和寄宿制學校建設，它們是一個鄉村的文化象征，對農村發展具有重要意義。我國在農村學校建設中特別重視這兩類學校建設，對鄉村小規模學校按100人撥付公用經費和對鄉鎮寄宿制學校按寄宿生年生均200 元標準增加公用經費，采取多種措施提升教育質量。天津市更是以200元標準撥付公用經費。

4.加強鄉村教師隊伍建設。高素質的教師隊伍是教育發展的根本保障，發展鄉村教育，需要特別重視鄉村教師隊伍建設：一是積極補充教師，增加教師數量，擴大教師的規模。2020 年全國各地共招聘特崗教師10.5 萬人，分布在1 萬多所農村學校。二是注重教師的學歷提升。2006—2019 年，全國鄉村小學教師本科及以上學歷占比從5%提高到49%。三是注重提升教師待遇。根據農村教育的特點，增加相應的津補貼，努力形成“越往基層、越是艱苦，待遇越高”的局面。

（四）關愛保護留守兒童

在新型城鎮化進程中，留守兒童是弱勢群體，更加需要關心關愛。根據《中國農村教育發展報告2019》，2017 年全國農村留守兒童數量為1550.56 萬人，比2016 年減少175.73 萬人，減幅為10.18%。其中，小學有1064.48 萬人，占小學在校生總數的10.55%，初中有486.08 萬人，占初中在校生總數的10.94%。我國通過健全家庭、政府、學校職責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系，做好農村留守兒童的教育。

二、新型城鎮化進程中基礎教育發展面臨的挑戰

（一）城鎮學生快速增長，農村學生急劇減少

在新型城鎮化進程中，城鎮的學生快速增長，而農村的學生則急劇減少，在全國各地形成了城鎮學校擠、鄉村學校空的現象。根據教育部2019年教育統計數據，2019年全國普通高中在校生城區占48.78%，鎮區占47.79%，鄉村只占3.43%；全國初中在校生城區占37.43%，鎮區占49.10%，鄉村只占13.47%；全國小學在校生城區占37.53%，鎮區占38.25%，鄉村只占24.22%。城市學生越來越多，農村學生越來越少。

（二）城鎮學校教育承載力不足，優質教育資源供給不足

伴隨生源增長帶來的是城鎮教育資源的嚴重不足，優質教育資源更加稀缺，一些學校的規模過大，在一些城市甚至一所學校五六千人，大班額現象比較突出。大班額主要有兩種情況：一是就全國而言，大班額現象還未得到完全化解，與實現國家標準班額目標相比還有很長的路要走。二是一些省市在推進教育均衡優質發展過程中，有效地消除了大班額現象。但隨著學齡人口高峰期的到來、進城隨遷子女的增加等因素，保持規定班額不被突破，仍面臨著壓力，需要積極應對。

（三）教師隊伍存在結構性不合理

城鎮化進程中基礎教育教師隊伍結構性問題體現在四個方面：一是學科結構性缺編。特別是在城區，結構性失衡現象更為嚴重，科學、音樂、體育、美術、綜合實踐活動等學科教師缺口較大，數量不足。二是年齡結構。青年教師比重還有很大提升空間。2019 年全國45 歲以下專任教師中，普通高中占70.18%，城區最低（68.69%），鄉村比例最高（78.20%）；初中66.49%，鎮區比例最低（65.84%），鄉村比例最高（69.72%）；小學71.14%，城區比例最高（74.42%），鄉村比例最低（67.44%）。三是職稱結構。2019年全國幼兒園專任教師（含園長）具有高級職稱的僅占1.40%。四是學歷結構。2019 年全國幼兒園專任教師（含園長）本科及其以上學歷占25.75%，鄉村教師僅占17.61%。在職稱結構和學歷結構上，中小學教師基本符合要求，幼兒園教師還有很大提升空間。

（四）隨遷子女和留守兒童受教育不足

我國在隨遷子女和留守兒童這兩個群體教育上采取了很多有效的措施，但由于問題的復雜性和持續性，這兩個群體在接受教育上還存在很大的差距。隨著城鎮居住證制度的實施和一些中小城市戶籍制度的放開，隨遷子女和留守兒童的數量出現逐步下降的態勢，但這兩個群體的絕對數量還是比較大，2019年全國隨遷子女在校生普通高中為1473342人，初中隨遷子女為5376945人，進城務工人員隨遷子女在校生3849321人，農村留守兒童在校生4590033人。小學隨遷子女為14476297 人，進城務工人員隨遷子女在校生10420286人，農村留守兒童在校生9254092人。

隨遷子女的父母由于工作負擔較重，往往對子女監管不當或疏于管理，很多學生在品德教育和良好行為習慣培養不夠，出現一些成長中的問題；農村留守兒童由于對其進行照顧的多是老人或者未成年的哥哥姐姐等，缺乏良好的教育，缺乏關愛保護，成為弱勢群體。這并不是否定教育政策實施的效果，而是這些問題非常復雜，雖然有所緩解，但徹底解決需要一個比較長的過程。

（五）城鄉基礎教育一體化發展體制機制尚需完善

在推進城鄉基礎教育一體化建設中，體制機制建設是重要而關鍵的環節。黨的十九屆四中全會把體制機制建設作為重要議題。基礎教育中的體制機制建設的重點包括：城鎮新建小區配套建設幼兒園、學校制度，隨遷子女入學待遇同城化機制，城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，農村教師隊伍素質提升機制，優質教育資源城鄉共享機制等。

三、新型城鎮化進程中基礎教育發展的突破之道

（一）建立城鄉教育一體化體制，縮小城鄉教育差距

在新型城鎮化進程中，基礎教育需要在體制機制上不斷創新。從義務教育發展來看，2019年10月教育部正式啟動縣域教育優質均衡評估認定，從全國來看我國在2020 年將基本實現縣域內義務教育基本均衡，逐步實現基本均衡到優質均衡，因此需要推動建立城鄉教育融合發展體制機制，實現城鄉教育一體化發展，建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制。具體來說，在城鎮要加強頂層設計，根據學齡人口變化，做好教育發展規劃，優化城鎮內部的學校空間布局，增加教育用地，逐步化解大規模學校、大班額。在農村要積極融入鄉村振興戰略，強化政府責任，合理配置教育資源，重點向農村地區傾斜，完善農村留守兒童關愛保護體系。

（二）加強教師隊伍建設，提升教師隊伍素質

基礎教育要實現城鄉一體化發展，需要加強教師隊伍建設作為保障。一是完善教師補充機制，根據學科教學需求補充教師，特別是鄉村教師。二是推動城鄉教師交流輪崗，擴大優質教師資源的輻射引領。三是提升教師的職稱結構。適當增加高級職稱教師的比例，建立教師淘汰機制。四是加強教師培訓，提升教師的專業素質，特別是育人能力。在培訓中要以教師的需求為中心，科學設置培訓課程的內容、培訓形式，特別是參與式培訓，以真正發揮培訓的作用。

（三）通過實施集團化辦學、學區制管理等，縮小區域、校際教育差距

我國基礎教育存在區域差距、校際差距是客觀存在的事實，推進城鄉教育一體化要通過有效的體制機制創新，實現不同區域、不同層次的學校共同發展。主要包括：一是委托管理。現有學校所有權不變，將薄弱學校管理權委托給優質學校，將先進的辦學理念、教學方法、優質的教學資源等引進到薄弱學校。二是集團化辦學。通過成立辦學集團，優化組合，均等配置教育經費、設施設備、師資隊伍等義務教育公共服務資源，促進義務教育均衡發展。三是學區制管理。統籌學區內義務教育學校，實現學區設施設備資源、優秀教師資源、課程資源及管理信息技術支撐等優質教育資源的共享，實現學區內優質教育的普惠均衡、多元互動、資源共享、合作共贏。

（四）提升農村學校的辦學品質

教育質量的提升最終要體現在學校發展和學生的發展上，辦學需要以學校為中心，教育教學以學生為中心，辦好一所學校，教好每一個學生。特別是在農村要通過學校文化的系統設計，以學校文化引領學校的發展，提升辦學品質。一是要凝練辦學特色，提升學校吸引力。每一所學校合理利用自己的特點就能形成特色，學校需要總結凝練，沒有特色往往趨于平庸。二是要形成特色的學校文化，形成獨特的辦學理念，充分結合學校所在的區域和特點，結合區域文化特色，形成特色的學校文化，在學校文化指導下形成辦學理念。三是要注重內涵建設，構建全面發展的育人體系。學校要加強課程建設，結合學校實際，高標準實施好國家課程，開發特色校本課程，努力形成課程體系，并通過教學、管理、活動等多方面促進學生德智體美勞全面發展。

（五）建設智慧學校，以信息化推動新型城鎮化學校建設

隨著以“互聯網+”、人工智能、大數據為主要標志的現代信息技術快速發展，信息化成為縮小區域差距、校際差距和城鄉差距的重要手段。區域發展基礎教育要充分利用現代信息技術，完善三通兩平臺，積極發展“互聯網+教育”，推進鄉村學校信息化基礎設施建設，促進信息技術與教育教學深度融合，以優質教育資源引領學校發展，縮小教育的區域差距、校際差距。每一所學校也要積極面對信息技術的挑戰，建設智慧學校，充分發揮信息技術在教育教學中的引領和支撐作用，深化教與學方式的改革，強化線上教學和線下教學的結合，開發適合學生個性發展的課程，縮小學生群體之間的發展差距，促進學校辦學品質的提升和學生全面有個性的發展。