揭開白宮決策中樞的神秘面紗

《白宮掌權(quán)者：美國國家安全委員會（1947-2019）》

孫成昊 肖河/著

2020年7月出版

時(shí)事出版社

美國國家安全委員會（國安會）自1947年成立以來幾經(jīng)變遷，逐漸從較為波動走向較為穩(wěn)定的組織框架，也日益成為白宮決策的“神經(jīng)中樞”。《白宮掌權(quán)者：美國國家安全委員會（1947-2019）》一書重點(diǎn)從國安會的組織自身演進(jìn)、利益集團(tuán)政治、國際環(huán)境變化三個(gè)角度考察國安會成立至今的演變路徑、規(guī)律和啟示。

美國國家安全委員會在最低程度上，必須滿足一個(gè)組織能夠自我維持和壯大的基本條件，比如必須維持政治權(quán)力、合法性、人力和財(cái)力以及職權(quán)范圍等。同時(shí)，作為一個(gè)官僚組織，其必然要遵循不斷追求自我膨脹的“鐵律”。在滿足最低程度的組織需要后，國安會還必須滿足國內(nèi)政治的要求，配合不同總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格及其背后的政治理念。在滿足這兩個(gè)層次的需求之后，國際環(huán)境還會有力地塑造國安會的組織形態(tài)。這是因?yàn)閲H環(huán)境會影響美國國家安全精英的戰(zhàn)略決策，而任何一種國際戰(zhàn)略在官僚政治中也不是中立的，一樣會帶來“贏家”和“輸家”，這就引發(fā)了包括國安會在內(nèi)的整個(gè)國家安全機(jī)制的變化。

在上述三個(gè)維度的分析下，本書試圖總結(jié)出有關(guān)美國國安會決策機(jī)制發(fā)展的一些特征。

首先，美國國安會的發(fā)展模式并非一成不變，而是在曲折中摸索前進(jìn)。每一任總統(tǒng)的國安會都存在模式上的個(gè)體差異，國安會受到的重視程度也不盡相同。其中，有兩屆政府的國安會可以被視為劃分發(fā)展階段的重要節(jié)點(diǎn)。一是艾森豪威爾任內(nèi)的國安會，其模式代表了國安會成立后機(jī)構(gòu)化的巔峰。在此之前，杜魯門執(zhí)政時(shí)期的國安會處于摸索和試錯(cuò)階段。直到朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，杜魯門才逐漸重視國安會，形成了自己的風(fēng)格。在艾森豪威爾之后的近三十年的發(fā)展歷程中，國安會的發(fā)展并沒有形成足夠清晰的脈絡(luò)，而是反復(fù)在不斷調(diào)適中尋找新定位，淪為體現(xiàn)歷屆總統(tǒng)個(gè)性的舞臺。二是老布什任內(nèi)的“斯考克羅夫特模式”影響深遠(yuǎn)，成為之后歷屆國安會的樣板。相比肯尼迪靈活性強(qiáng)、組織力弱的國安會模式，“斯考克羅夫特模式”在組織穩(wěn)定性上有了巨大進(jìn)步。其按照職級劃分的縱向三級委員會規(guī)定了政策協(xié)調(diào)的流程，此后的政府也基本沿襲了這一架構(gòu)，只是在具體的委員會設(shè)置上進(jìn)行調(diào)整。

其次，“大安全觀”是美國國安會創(chuàng)立和演進(jìn)的思想基礎(chǔ)。美國的國家安全觀一直隨著國際環(huán)境的變化而調(diào)整，從冷戰(zhàn)時(shí)的兩極格局到蘇聯(lián)解體后的“一超多強(qiáng)”，美國國家安全的概念和觀念也在不斷發(fā)展演變，推動國安會進(jìn)一步調(diào)整或擴(kuò)容。國安會作為總統(tǒng)的國家安全政策制定和協(xié)調(diào)機(jī)制，理應(yīng)拓展職責(zé)，應(yīng)對更多挑戰(zhàn)，如具有跨國性質(zhì)的國土安全問題、恐怖主義、核擴(kuò)散、網(wǎng)絡(luò)攻擊、能源安全和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，而這些都不可避免地與美國的全球策略息息相關(guān)。

再次，三級協(xié)調(diào)模式是美國國安會跨部門合作的基石?？绮块T協(xié)調(diào)機(jī)制是國安會相關(guān)制度設(shè)計(jì)中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，堪稱國安會的靈魂。為了讓其能夠真正順暢地運(yùn)行，幾代美國人在其上花費(fèi)了頗多的心血，這一切都說明國家安全部門之間的政策協(xié)調(diào)并不容易，要想讓機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來遠(yuǎn)比創(chuàng)建更為困難。目前，美國政策界圍繞這一“斯考克羅夫特模式”已經(jīng)達(dá)成了基本共識，那就是在可預(yù)見的未來其將長期有效地運(yùn)作下去。這一機(jī)制設(shè)計(jì)的成功根源就在于建立了穩(wěn)定的從高到低的跨部門日常協(xié)調(diào)渠道，實(shí)現(xiàn)了部門間政策的前期協(xié)調(diào)和溝通，有效減少了部門間摩擦。

最后，獨(dú)立多元是美國國安會幕僚體系的特征。美國國安會幕僚體系的演進(jìn)是為一個(gè)總體目標(biāo)服務(wù)，那就是讓跨部門政策協(xié)調(diào)機(jī)制能夠真正地運(yùn)行起來，并且在運(yùn)行過程中能夠保證其不脫離既定的軌道。因此，必須保證其有一定的“獨(dú)立性”，不會為任何一個(gè)單獨(dú)的行政部門或機(jī)構(gòu)所控制，國安會幕僚必須擁有獨(dú)立的編制、地位和組織文化。同時(shí)，又要確保國安會幕僚在來源和去向上的“多元”。來源“多元”要求其成員應(yīng)當(dāng)來自于涉及國家安全政策的各個(gè)部門，其中尤其要保證官僚系統(tǒng)外人士的比例，創(chuàng)造能夠與總體政策協(xié)調(diào)和規(guī)劃這一職能相匹配的組織結(jié)構(gòu)和環(huán)境;去向“多元”則保障國安會自身不會變成新的封閉官僚系統(tǒng)，能夠在長時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)服務(wù)最高決策者的目標(biāo)。