從結果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應

田先紅

(華中師范大學 政治科學高等研究院/中國農村研究院，湖北 武漢 430079)

“郡縣治，天下安。”縣域在我國國家治理體系中的重要性不言而喻。近年來，在黨和國家大力推動下，我國縣域治理的規(guī)范化建設取得長足進展。上級對縣域政府及其領導干部的管理方式發(fā)生了重大轉型。縣域政府在治理實踐中越來越注重過程規(guī)范、痕跡管理。縣域治理體系的過程監(jiān)管特征日益凸顯，結果導向的考核方式逐漸弱化(1)本文對縣域治理模式的劃分主要側重結果、過程兩個維度。結果管理模式主要側重對基層干部治理任務目標完成情況的管理。過程管理模式則側重對基層干部行政過程的監(jiān)管，強調行政過程的規(guī)范化。當然，這樣的劃分并不意味著過程管理和結果管理是一種線性替代關系，而只是表明在縣域治理體系中過程管理的特征越來越明顯，而結果管理的地位相對被弱化。。與此同時，縣域政府及其領導干部在治理過程中的形式主義、辦事留痕等消極避責現象日趨普遍，引起越來越多研究者的關注。與人們一般印象不同的是，縣域干部似乎不再一味追求政績，而是在追求政績的同時，將如何規(guī)避風險和責任擺在了越來越突出的位置。縣域干部行為為何會發(fā)生這樣的轉變？縣域治理體系演變的邏輯和機制是什么？這就是本文需要探討的問題。

1 績效導向下的縣域治理研究：檢視與評述

近年來，縣域治理成為學界研究的熱點話題之一。一些研究受到已有關于地方政府研究理論觀點的影響。近30余年來有關地方政府和縣域治理的研究，大多借鑒了經濟學的“理性人”假設，形成了以下三種主要理論模式。

一是壓力型體制。榮敬本等人在研究河南密縣縣鄉(xiāng)基層管理體制改革時，提出了“壓力型體制”的概念。壓力型體制是指“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[1]28。在這一體制中，上級將設定的各種指標、任務向下級層層分解和派發(fā)，要求下級完成，并根據完成情況予以獎懲激勵。由于指標、任務的完成情況與政治經濟收益直接掛鉤，在縣、鄉(xiāng)政府之間便形成了競爭局面。各個縣、鄉(xiāng)政府為了在競爭中獲勝，爭相“跑步前進”，同時要求下級利用各種關系去“爭資跑項”，以推動經濟快速增長，在上級設立的各種排名中取得好名次，以博得上級的贊許[1]29。與之類似，有關目標管理責任制的研究也同樣揭示出上級通過設定目標任務為基層政權提供強激勵，基層政權面對上級設定的目標任務壓力采取事本式行政方式，圍繞各項任務目標展開競爭[2]。

二是行政包干制。包干制是我國行政體制中廣泛存在的一種制度安排。研究者注意到，財政包干制對于調動地方政府發(fā)展經濟的積極性具有重要意義。在財政包干制下，“地方政府利用市場轉型中的各種‘雙軌’制度，能夠用政策和行政力量有效地推動經濟增長”[3]2。周黎安則在科層制和市場發(fā)包制的基礎上，提出了行政發(fā)包制的概念。行政發(fā)包制屬于科層制和外包制之間的一種混合形態(tài)，即在一個統(tǒng)一的權威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關系[4]。在行政發(fā)包制中，承包人擁有剩余索取權而面臨強激勵，即行政層級所能控制的財政預算和人員的薪酬福利均與行政服務和人員的努力高度相關[5]。此外，田先紅研究了基層信訪治理中的“包保責任制”，指出該制度將重點上訪戶的息訴罷訪工作分配給相關基層干部，使信訪治理成效與基層干部的收益直接相關，有利于調動基層干部的信訪工作責任意識，但由于“監(jiān)控環(huán)境與空間隔離、監(jiān)控技術與社會基礎、監(jiān)控強度與道義壓力這三大矛盾使得這一制度的運行陷入困境，滋生了越來越多與制度設計初衷相悖的‘目標替代’行為”[5]。還有研究者分析了縣域治理中的行政包干制，指出行政包干制為承包方提供了強激勵，承包方可以在政治任務中層層加碼，參與“政治錦標賽”等。行政包干制有利于凸顯差異、鼓勵競爭[6]。

三是“錦標賽”體制。“錦標賽”是中央與地方關系中的一種調節(jié)機制。早在大躍進時期，中央為了推動經濟發(fā)展，曾向地方下放權限，鼓勵地方圍繞工業(yè)等經濟指標展開競爭，形成高強度的“錦標賽”競爭格局[7]。改革開放后，“錦標賽”機制在國家治理中得到延續(xù)。周黎安認為，地方政府官員晉升類似于逐級淘汰的“錦標賽”結構。“政治錦標賽”可以將關心仕途的地方政府官員置于強力的激勵之下，是將政治集權與強激勵兼容在一起的治理政府官員的模式[8]87-122。“政治錦標賽”是改革開放以來我國經濟獲得飛速發(fā)展的重要原因。“錦標賽”的實質是上級設置一定的目標任務，對下級績效進行考核排名，鼓勵下級圍繞這些目標任務來展開競爭。

上述三種關于地方政府和縣域治理的解釋模式并非毫無干系，而是有著內在關聯。比如，這三種模式都離不開目標任務的制定、分解和考核。三種模式都是績效導向的，都秉持了“理性人”假設，將基層領導干部視為追求政治升遷和經濟收益最大化的理性行動者。這種理性是我國經濟社會長時間保持較快發(fā)展的重要原因。縣域治理作為國家治理體系的一部分，其不可避免地受到國家發(fā)展和治理理念的影響。在以發(fā)展為導向的環(huán)境下，上級鼓勵地方政府間的競爭，賦予地方政府較大的自由裁量空間。

近10余年來，隨著我國經濟實力的增長，國家發(fā)展理念逐漸轉型。國家不再片面追求發(fā)展速度和績效，而越來越注重環(huán)境保護、社會分配、行政規(guī)范等。特別是近年來，隨著國家資源不斷下鄉(xiāng)，如何分配資源、加強社會治理成為國家越來越重視的目標。同時，國家不斷強化對縣域干部行為的監(jiān)管。尤其是黨的十八大以來，黨和國家越來越強調“將權力關進制度的籠子里”。一旦領導干部的行為不合規(guī)合法，就會被問責查處。縣域治理體系的轉變帶來了一系列后續(xù)效應，高壓問責體制形塑出縣域領導干部的新行為。不出事邏輯、形式主義、懶政怠政等問題日趨明顯。這些治理現象和領導干部行為雖然不是當下縣域治理中所特有的，但其進一步強化、蔓延，是縣域治理中的新問題。由此促使我們思考，為何會出現這些問題？筆者認為，縣域治理中的新問題跟當前縣域治理中結果管理模式弱化而過程管理模式強化有著密切關系。結果管理強調績效導向，過程管理則強調行為規(guī)范。結果管理弱化而過程管理強化，意味著學界有關績效導向的縣域治理研究難以為新時期縣域治理提供恰切解釋，而需要一種新的解釋范式。

2 縣域結果管理模式及其治理效應

長期以來，我國縣域治理中盛行著結果導向的考核方式。在選拔領導干部時，被考察對象完成的任務業(yè)績是重要依據。在榮敬本等人分析的壓力型體制中，上級給下級政府分配指標任務，考核以指標任務完成情況為主要依據。“評價的標準是項目、資金數量以及各種經濟指標的增長幅度，即有成績就要大獎特獎，成績不突出則要進行處罰。”[1]33“政治錦標賽”也是由上級根據下級的業(yè)績排名情況來進行獎懲，排名達標的可以進入下一輪晉升通道，未達標者則被淘汰[8]90。在行政發(fā)包制中，上級對下級的考核也是以行政任務完成結果為導向[4]。與之類似，縣域治理中的包干制具有將行政業(yè)務政治任務化、任務包干、強激勵等特征。“在控制方式上，行政包干制以結果控制取代程序監(jiān)督和過程控制。”[6]包干制對于調動地方政府和基層干部的積極性、自主性具有重要作用。在完成上級任務的情況下，縣域政府具有較大的自由裁量空間。無論壓力型體制、行政包干制還是“政治錦標賽”體制，都具有鮮明的結果管理色彩。

在結果管理的治理模式下，縣域治理呈現出以下幾個方面的特征。

第一，在管理目標上，以調動積極性為主。在結果管理模式中，上級更加注重下級的實際治理績效。上級通過加分、獎勵、競賽等方式來為下級提供強激勵[2]。“政治錦標賽”是結果管理模式的集中體現。下級為了在“錦標賽”中獲勝，想方設法爭相完成上級安排的各項指標任務，下級的積極性被充分調動起來。

第二，在考核方式上，上級注重結果導向。結果管理模式塑造出縣域行政的“事本主義”特征，上級要求下級的各項行政工作都圍繞具體事項展開。恰如有學者指出的，“中國的基層官員現時所面對的多是層出不窮的新目標、新任務，包括各項階段性或年度性‘重大事件’，以及某些‘突發(fā)性事件’”[2]。只要下級完成了上級交付的政治任務，那么下級就可以通過考核。至于下級如何完成政治任務，上級不會過于計較。當然，前提是下級不要捅了大的“簍子”。

第三，在行政手段上，主要采取包干制。包干制是結果管理模式中的普遍做法。上級作為任務的發(fā)包方，下級作為承包方。包干制具有清晰化的特性：一是上下級責權利的清晰化。上級將一定的任務包干給下級，并賦予下級相應的責權利。若下級完成指標任務，可以分享相應的政治經濟收益。否則，必須承擔相應的責任。二是指標任務的清晰化。在包干制中，下級的業(yè)績很容易通過其承包的數量化指標任務來進行測度。上級只需要根據下級完成承包指標任務的情況進行考核，而不必對下級的行政過程進行實時監(jiān)控。

第四，在自主空間上，上級賦予下級較大的自由裁量權。下級可以在自身職權范圍內合理安排工作計劃、調配治理資源、決定治理方式。同時，基層還可以利用一部分“灰色空間”，采取打政策擦邊球、“變通”等方式，使上級政策與本地基層實際更好地結合，從而既完成上級安排的任務，又能夠兼顧本地經濟社會發(fā)展需求。“幾乎可以說，在大的政策環(huán)境允許的前提下，基層無論怎樣做，只要能夠成功地實現目標，就很有可能被上級默許乃至認可和鼓勵，這無疑為基層政府的制度創(chuàng)新或‘變通’創(chuàng)造了巨大的空間和機遇。”[2]

總之，在結果管理模式下，縣域政府“更多地體現了高度的目標導向性，或者說，他們的行為主要受到目標的強約束力，而相對缺乏來自過程或手段的約束，具體表現在：一方面，較強的目標約束性使地方政府面臨著巨大的‘壓力’，迫使其與上級保持一致性，這也是中國基層政府較高的行動效率和動員能力的一個重要原因所在；另一方面，手段的低約束性使他們在行為方式上保有相當大的自主行動空間”[2]。結果管理模式為縣域治理賦予了較強的自主性，具體表現為：一是縣域政府擁有自主創(chuàng)新的空間；二是擁有自主決策的權力；三是擁有自主做事的動力和成就感。如此，縣域干部的自主性、創(chuàng)造性、積極性能夠得到較好的激發(fā)。

當然，結果管理也可能存在一些問題，主要是縣域干部的自由裁量權較大，可能產生亂作為、侵害民眾權益的問題。

3 縣域過程管理的凸顯與行政規(guī)范化進程

縣域過程管理的強化具有漸進性特征。強調行政過程的規(guī)范化、制度化是韋伯式科層制的固有特征，只是在不同時期國家對行政過程的規(guī)范化要求程度存在差異。“在改革之前，國家治理也追求指標化、規(guī)范化等技術特征，只是隨著治理需求的變化，尤其是國家由原本的汲取者轉變?yōu)榻o予者之后，國家在基層的治理更加強調其準確性、正當性和有效性，這勢必要求行政治理架構更加合理化。”[9]在改革開放之前，國家比較缺少行政規(guī)范化的自覺，且行政規(guī)范化建設常常被各類政治運動打斷，行政的科層化、規(guī)范化建設讓位于常態(tài)化的國家動員。而改革開放以來，大規(guī)模的政治運動漸漸退卻，國家越來越強調制度化、法治化，國家治理的總體進程和趨勢是制度化、法制化。國家對基層行政過程管理的強化可以分成幾個階段。

第一階段：縣域行政規(guī)范化導向的確立。

盡管制度建設、依法治國自改革開放之后越來越受黨和國家的重視，但直到世紀之交，行政規(guī)范化建設才逐漸被提上議事日程。1999年，國務院頒布《關于全面推進依法行政的決定》。2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。國家越來越堅定地推進公共服務型政府的建設。正如有學者指出的那樣，“2004年，在以公共服務為本的新型治理體系逐步形成的同時，法治化、規(guī)范化、技術化和標準化已經成為行政建設和監(jiān)督的核心議題。從政府官員到基層百姓，都相信只要行政官員任期固定、職責明確、監(jiān)督到位、問責嚴明，只要行政機構設計合理、分工明確且守持程序規(guī)則，就會提高公共服務的效率，使社會建設走上公平公正的軌道。這種技術治理的理念，極為強調理性化的目標管理和過程控制”[10]。

國家層面的行政規(guī)范化理念不可避免地會映射到縣域基層治理中。尤其是20世紀90年代，農村因稅費收取、計劃生育等問題引發(fā)干群關系緊張、社會矛盾突出，使得國家高度重視縣鄉(xiāng)基層干部行政行為規(guī)范化問題。1998年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》。2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》，要求“在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開的同時，縣(市)級以上政權機關也要積極探索實行政務公開的有效途徑，逐步推行政務公開制度”。2005年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推行政務公開的意見》，要求“縣(市)和市(地)級行政機關要規(guī)范和完善政務公開的內容、程序、形式和監(jiān)督保障措施，全面推行政務公開”，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要重點公開其貫徹落實中央有關農村工作政策，以及財政、財務收支，各類專項資金、財政轉移支付資金使用，籌資籌勞等情況。縣(市)、市(地)要重點公開本地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、財政預決算報告、重大項目審批和實施、行政許可事項辦理、政府采購、征地拆遷和經營性土地使用權出讓、礦產資源開發(fā)和利用、稅費征收和減免政策的執(zhí)行、突發(fā)公共事件的預報、發(fā)生和處置等情況”。

除了在縣域逐步推行政務公開之外，黨和國家還在此期間陸續(xù)頒發(fā)了一系列有關農村財務管理、基層信訪舉報、黨風廉政建設等方面的規(guī)范性文件。黨和國家對縣域行政規(guī)范化建設的部署體現出從村(社區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)往上逐級推進的特點。在此時期，國家的主要目標是：一方面，國家需要從農村汲取資源，中央和上級更多關注縣域政府是否完成各項資源汲取的指標任務；另一方面，國家也注意維持農村社會的基本治理秩序。農村干群關系緊張、部分基層干部貪污腐敗、社會沖突加劇等問題，引起中央憂慮。黨和國家日益強調和重視加強縣域行政規(guī)范化建設，強化對縣域基層干部的監(jiān)督。只是囿于資源、技術等方面的條件限制，縣域的過程管理尚處于較低水平。

第二階段：縣域行政規(guī)范化的強化。

自1994年分稅制實施之后，隨著中央財政實力日益增強，中央對地方的財政轉移支付日漸增多。這些轉移支付資金多以項目的方式實施。2006年1月1日，我國全面取消農業(yè)稅后，國家實施反哺農村戰(zhàn)略，大量資源自上而下輸入農村。國家與農村、農民的關系從之前的“汲取型”轉變?yōu)椤敖o予型”。國家與農民關系的轉變，使得國家隨之進一步強化了對縣域基層干部行政過程的監(jiān)督。“在汲取型國家治理形態(tài)中，汲取能力尤為重要，政府作為國家行政者，更關注如何達成治理目標，而在給予型國家治理形態(tài)中，由于給予作為直接的施政目標，其治理結果很難通過直觀的匯總結果加以呈現，因此，如何提升信息能力，以便對治理過程和結果進行全面而系統(tǒng)的監(jiān)管與掌控就至關重要。”[9]“在汲取型治理形態(tài)中，上級更關心汲取目標是否達到，而并不關心具體的汲取過程，但是在給予型治理形態(tài)中，國家更加在乎給予的目標是否符合初衷，以及是否具有合法性和相應的績效。國家的給予不是單純的、不求回報的，它有一定的合法性訴求——通過幫助農民在經濟上脫貧來生產國家的政權合法性。”[9]國家與農民(農村)關系的轉變，客觀上強化了國家(上級)對縣域基層干部的監(jiān)督需求。

其實，囿于信息不對稱難題，國家對縣域基層干部貪污腐敗、中飽私囊問題的擔憂始終存在。取消農業(yè)稅后，國家進一步強化對基層干部項目資金使用過程等行政行為的監(jiān)管，國家的財政資源通過部門專項資金的形式輸入農村，國家必須關心專項資金的使用合法性和績效問題。資源輸入進一步放大了基層干部發(fā)生越軌失范行為的風險。國家必須借助嚴格規(guī)范的現代審計制度來強化對縣域基層干部的監(jiān)控。

在此期間，國家推進縣域過程管理的措施不斷加強。2005年8月，財政部頒發(fā)《國家農業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》，對農業(yè)綜合開發(fā)項目、資金管理等問題作了詳細規(guī)定，并特別就縣級農發(fā)機構的責任作了說明。2006年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》要求全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開、村務公開和黨務公開，加強農村基層干部監(jiān)督和農村集體資產管理制度建設，逐步消除農村腐敗滋生的條件。同年，中央紀委、監(jiān)察部、財政部、農業(yè)部還印發(fā)了《關于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理工作的通知》，針對鄉(xiāng)村財務預算管理、支出管理和縣鄉(xiāng)財政體制改革等問題作出規(guī)定。2011年5月，中央紀委、監(jiān)察部頒發(fā)《農村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定(試行)》，對農村基層干部廉潔履職行為規(guī)范及違規(guī)處理措施作出了詳細規(guī)定。同年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，就政務公開、服務中心建設等問題作了規(guī)定，并要求“著力深化基層政務公開。總結推廣基層政務公開的成熟做法，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政務公開，及時公開城鄉(xiāng)社區(qū)居民關心的事項”。

在此階段，縣域過程管理的強化不僅體現在深入推進政務公開、加強黨風廉政建設上，而且尤其集中表現在自上而下地加強項目資金申報、管理、使用、評估、審計等方面。上級就項目資金管理形成了一整套嚴格的流程。當然，面對上級的嚴格監(jiān)管，下級也并非完全沒有自主空間。在項目制運行過程中，縣域政府通過“一女多嫁”、資金整合等方式服務于自身的發(fā)展需求，在上級監(jiān)控的縫隙中艱難尋求和拓展發(fā)展空間。不過，項目制的盛行也帶來了一些負面效應。“項目制引發(fā)的職能上移，反而強化了縣級政府的科層制特征，繁瑣的項目規(guī)范需要大量的專業(yè)人手應對，從而造成部門機構臃腫，人力成本加大，同時也因程序技術的過度牽制而反應遲鈍。”[10]

第三階段：縣域行政規(guī)范化的全面推進。

黨的十八大以來，黨中央作出“四個全面”戰(zhàn)略布局。全面推進依法治國、全面推進從嚴治黨，為新時代進一步加強制度建設、深入推進反腐敗斗爭提供了基本遵循。黨和國家高度強調“將權力關進制度的籠子里”。在此背景下，縣域治理規(guī)范化建設得以全面推進。這主要體現為以下四個方面。

一是中央與地方關系大幅調整。典型表現是強化中央和上級的權力集中程度，在國土資源、環(huán)境保護等領域加強自上而下的垂直管理。垂直管理的主要目的是使“條條”部門盡可能擺脫“塊塊”的制約，強化“條條”對“塊塊”的掣肘和監(jiān)督，從而盡量壓縮“塊塊”違法違規(guī)的行政空間。“條條”(特別是財政、國土等重要部門)取得了相對于地方(“塊塊”)的權力優(yōu)勢。國家自上而下輸入的專項資金都要通過各個“條條”部門與縣域基層社會對接。“條條”部門掌握了資源分配的主導權，而基層政府要爭取更多的資源，只能盡力支持和配合“條條”部門的工作。

二是縣域治理制度化建設全面推進。強化過程監(jiān)督要求制定和完善相應的規(guī)章制度。推進縣域治理的制度化、規(guī)范化是題中應有之義。上級越來越強調治理過程中的程序正義。2018年，中共中央印發(fā)新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，要求“加強農村基層干部隊伍作風建設。堅持實事求是，不準虛假浮夸；堅持依法辦事，不準違法亂紀；堅持艱苦奮斗，不準奢侈浪費；堅持說服教育，不準強迫命令；堅持廉潔奉公，不準以權謀私。堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。嚴格農村基層干部管理監(jiān)督，堅決糾正損害群眾利益行為，嚴厲整治群眾身邊腐敗問題”。2019年8月，中共中央印發(fā)《中國共產黨農村工作條例》，就黨對農村工作的組織領導、隊伍建設、考核監(jiān)督等方面作了詳細規(guī)定，并強調“縣(市、區(qū)、旗)黨委處于黨的農村工作前沿陣地，應當結合本地區(qū)實際，制定具體管用的工作措施，建立健全職責清晰的責任體系，貫徹落實黨中央以及上級黨委關于農村工作的要求和決策部署”。此外，不少地方還陸續(xù)建立健全了基層干部權力清單制度。通過上述制度安排，縣域基層干部在職責、財務、公車、公務接待等各方面的制度得以進一步健全。

三是縣域反腐敗工作全面推進。反腐敗是強化干部監(jiān)督的主要途徑。黨的十八大以來，黨和國家堅持高壓反腐，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。僅2019年，全國紀檢監(jiān)察機關就查處縣處級干部2.4萬人、鄉(xiāng)科級干部8.5萬人、一般干部9.8萬人，農村、企業(yè)等其他人員37.7萬人[11]。

四是縣域巡察工作全面推進。黨的十八大以來，自上而下的監(jiān)督不斷強化。上級對縣域黨政機關、干部的巡察工作已經常態(tài)化，在縣域建立起強大的、廣覆蓋的巡察監(jiān)督網絡。這為上級加強對縣域行政過程的監(jiān)督提供了重要保障。

跟之前相比，在這一時期，隨著大數據、人工智能等新型信息技術的出現，縣域治理中的技術色彩得到大幅度強化。上級借助先進的信息技術，可以極大地增強對下級行政行為的過程管理。縣域基層治理中，辦事留痕、痕跡管理日漸興盛。

由上可知，縣域行政規(guī)范化建設并不是近年來才出現的新問題，而是一個長期漸進的過程。在多層級行政體制中，上下級之間始終面臨著信息不對稱困境。國家對縣域基層干部行為偏離、越軌失范的擔憂長期存在。如何有效緩解上下級之間信息不對稱困境，加強對縣域基層干部的監(jiān)督成為長期困擾國家的難題。黨的十八大以來，國家強化了對縣域基層干部的監(jiān)督，并借助各類新型信息技術深入推動監(jiān)督下鄉(xiāng)。縣域治理中的過程管理模式由此得以凸顯。

縣域過程管理強化的動力主要有兩方面：其一，國家治理理念轉型的推動。近年來國家治理理念越來越強調制度化、法治化，加強法治和制度建設是社會各界的共識。縣域基層行政也不能例外。特別是自20世紀90年代以來，縣域基層干部侵害農民權益的現象屢有發(fā)生。這引起國家對基層干部行政行為和方式的擔憂，采取措施規(guī)范基層行政行為勢所必然。其二，增強資源下鄉(xiāng)合法性的需要。取消農業(yè)稅后，國家反哺農村戰(zhàn)略拉開帷幕，源源不斷的資源開始輸入農村。為確保資源能夠得到合理高效使用，國家需要加強資源分配和使用過程的監(jiān)督。

4 縣域過程管理的特征

與結果管理相比，過程管理在管理目標、考核方式、行政手段和自主空間等方面都呈現較大差異。概括而言，縣域過程管理的主要特征包括以下幾個方面。

其一，在管理目標上，以監(jiān)督干部為主。與結果管理模式注重下級完成指標任務的績效不同，過程管理模式重在監(jiān)督干部的行政行為。過程管理模式試圖對縣域基層干部行政過程進行全景式監(jiān)控。一旦發(fā)現基層干部在行政過程中存在違背程序、違背制度的行為，就對其進行問責。上級主要以淘汰、追責為主，確保基層干部不出事。因此，過程管理不是采用“政治錦標賽”方式，不強調下級之間的競爭，而是采用淘汰方式。一旦下級出現違規(guī)違法行為，就很容易被淘汰。相應地，下級所受到的激勵與業(yè)績關系較小，而主要視其行為是否合法合規(guī)。下級的積極性不容易被調動起來。

其二，在考核方式上，以過程監(jiān)管為導向。在過程管理模式中，上級衡量基層干部的主要標準是法律法規(guī)、紀律、制度等。上級可能既要求下級完成指標任務，又要求下級不得違規(guī)違法，即業(yè)績結果和行為過程并重。但無論如何，下級行為必須符合制度規(guī)范，上級注重對下級具體行政行為的監(jiān)督和矯正。上級考核下級的重點是其行政行為是否符合既定的程序規(guī)范，特別是有無違法違規(guī)行為。如果下級在行政過程中出現違法違規(guī)行為，那么即使下級完成了任務，也將面臨問責。換言之，行政行為規(guī)范具有“一票否決”的威懾力。

其三，在治理手段上，以行政體制為主。與結果管理模式主要依賴包干制不同，過程管理模式依托于行政體制來開展治理行為。這與韋伯所謂的科層制有相通之處。韋伯曾指出，科層制的特有原則是“基于抽象規(guī)則的支配權行使”[12]58。科層制強調程序和規(guī)則，它“以足額撥款的預算體制、固定但具有競爭性的公務員收入和福利體系、低自由裁量權為特征”[4]。縣域基層干部在行政過程中嚴格遵循各項規(guī)章制度，一切行政行為以既有規(guī)章制度為基準。基層干部有時成為機械執(zhí)行上級要求的辦事員。

其四，在自主空間上，基層自主行政空間較小。與結果管理中的高度自主性不同，過程管理模式中的基層干部較為缺乏自主性。各項嚴格的制度規(guī)范極大地壓縮了基層干部的自主空間。基層干部只能按照既定的規(guī)章制度開展工作，基本沒有自由裁量權，基層干部缺乏主動性、創(chuàng)造性。基層干部難以通過“變通”、打擦邊球等方式來謀求自主發(fā)展空間。

5 縣域過程管理的治理效應

縣域治理體系從結果管理到過程管理的轉變，帶來了一系列新的治理效應。其中的正向效應包括：一是縣域基層治理越來越規(guī)范。基層干部的規(guī)范行政意識增強，更加注意按照制度、規(guī)范來開展行政活動。一些研究者也觀察到，基層治理的規(guī)范化、技術化、行政化趨勢日益強化[13]247-251。二是縣域基層干群關系得以緩和。隨著國家對縣域基層干部行政過程管理的加強，基層干部亂作為、侵害群眾權益的現象大幅度減少，干群關系得到緩和。基層干部越來越注意群眾的感受，“情感治理”“打感情牌”的特征日益明顯[14]。干群關系呈現和諧局面。

同時，結果管理模式也帶來一些負向治理效應，主要表現在以下幾個方面。

一是縣域政府的自主性弱化。自上而下權力收緊、制度規(guī)范建設的強化，使得縣域政府的自由裁量權縮小，縣域政府自主行政的空間被壓縮，縣域基層干部不再具備如以前那樣的積極性、創(chuàng)造性來開展工作。他們不再是充滿活力的能動者，而成為行政體制機器上的一顆“螺絲釘”，其行為遵循著行政體制機器的運轉節(jié)奏而展開。他們較少采取超常規(guī)措施來完成治理任務，而選擇按部就班，不敢越雷池一步。

二是縣域基層干部的情感體驗弱化。在縣域治理的包干制中，上級以結果考核下級，下級只要完成上級交付的任務，可以擁有一定的剩余控制權，這給下級帶來較大的成就感。承包指標任務的下級作為一個治理團隊，可以形成親密的情感體驗。基層干部也具有較強干事創(chuàng)業(yè)的動力和積極性。而在過程管理模式下，縣域基層干部大多是機械執(zhí)行上級的任務命令，其干事創(chuàng)業(yè)的成就感、榮譽感降低。

三是縣域治理的自主空間被壓縮。他們不再通過“變通”、打政策擦邊球、打破常規(guī)、大膽創(chuàng)新來謀求縣域發(fā)展空間，而選擇墨守成規(guī)、謹小慎微。只要突破現有規(guī)章、制度來辦事可能給自身帶來不利影響的，往往擱置不辦。縣域治理“灰色地帶”被壓縮，使得基層干部既無法通過灰色手段謀利，又削弱了他們進行政策創(chuàng)新的動力。“公事公辦”成為廣大基層干部的行為準則。基層治理的靈活性下降。

四是縣級中轉站角色的弱化。縣域政府本應在將自上而下的國家政策與本地縣情相結合中扮演中轉站的重要角色，但隨著縣域自主行政空間的大幅壓縮，縣域基層干部難以再將上級安排的任務與本地實際進行結合，而更多的是機械地執(zhí)行上級命令。縣級作為承上啟下的中轉站角色弱化，其進行政策轉化和輸出的功能被弱化。無論上級政策命令是否符合縣域實際，大多按部就班地進行布置安排，至于效果如何，縣域基層干部可能難以兼顧。只要按照既定程序、規(guī)范完成了上級交付的各項任務，他們就已完成份內職責。

五是縣域基層避責現象的蔓延。過程管理的強化塑造了縣域治理的新樣態(tài)。行政體制試圖通過大量的制度、程序來規(guī)范和監(jiān)督縣域基層干部，將會帶來高昂的行政成本。過程監(jiān)控的強化導致自上而下的督導、督查、問責增多。伴隨縣域治理過程監(jiān)控的強化，縣域政府自主性削弱，基層干部越來越多地采用按章辦事、痕跡管理、形式主義等消極避責行為。他們忙于應付各種自上而下的政治任務。上級越是加強對下級的巡視、督查，就越會強化下級的避責策略，下級就越會想方設法保全自身。下級的注意力不再聚焦于如何更為出色地完成治理任務，而是如何在應付治理任務的同時讓自己更加安全。如此，基層干部便難以在工作中放開手腳、大膽創(chuàng)新，而是保守求穩(wěn)、亦步亦趨，基層干部的“不出事”邏輯日趨明顯。他們傾向于討好群眾，遇到問題時選擇向群眾妥協退讓，甚至群眾的行為即使違規(guī)違法，基層干部也可能“睜一只眼閉一只眼”。

同時，在當下縣域治理中，過程管理模式與政治任務增多并存，進一步強化了過程管理模式的負面治理效應。近年來，“條條”部門權力的強化和資源的增多，使其更有能力和動力將業(yè)務工作轉化為地方黨委、政府的政治任務。每一個部門都傾向于擴張自身的權力、提升自身在行政體制中的地位，都希望自身的業(yè)務工作受到下級的重視，都將業(yè)務工作轉化為下級的中心工作和政治任務[15]。政治任務具有政治性，是直接攸關基層干部“帽子”的任務。上級對政治任務大多實行“頂格管理”，向下級提出高標準、高要求。一旦業(yè)務工作轉化為政治任務，基層政府就必須完成，否則就會被問責。

縣域政治任務的大幅度增多，進一步加劇了基層干部的消極避責行為。過程監(jiān)管需要付出高昂成本，兼之政治任務又是頂格管理，必然帶來更高的行政成本。各種各樣的問責、督查，要求基層干部花費大量人力、物力、時間填寫表格、應付檢查。上級下達的任務不斷增多，且每一項任務都是“頂格管理”，要求“既快又好、多快好省”，但基層干部的治理工具、治理資源卻捉襟見肘。上級要求基層既要完成任務，又不得突破既有的政策、制度規(guī)定。但實際上，基層事務具有很強的不規(guī)則性、不確定性。上級制度規(guī)定日益規(guī)范化，使得基層的自主行政空間被大大壓縮。當基層干部無法完成政治任務時，只能采取形式主義策略，亦步亦趨、唯上是從。因此，試圖通過過程管理去督促基層干部完成越來越多的政治任務，最終可能滋生越來越多的消極避責行為。

6 結論與討論

對于中國這樣一個多行政層級的大國而言，如何實現政令統(tǒng)一與有效治理的結合，歷來是國家面臨的難題。本文有關縣域治理體系變化及其效應的討論再次凸顯了這一問題的重要性。縣級在國家治理體系中扮演著中轉站的角色，縣級承接自上而下的國家政策和任務(承接者的角色)，可以將國家政策進行轉化輸出，使其更好地與縣域地方社會實際相結合(轉化者的角色)。同時，縣域是一個完整的治理單元，具有較為完整的政策制定體系，擁有較強的政策對接能力(治理者的角色)。縣域基層干部是我國縣域治理的能動者，他們的工作狀態(tài)、積極性直接關系到縣域治理的績效乃至地方經濟社會發(fā)展狀況。結果管理模式賦予了縣域政府較大的自由裁量權，縣域政府可以較好地保持其中轉站的角色，將自上而下的國家政策、任務轉化為與本地經濟社會實際相契合的政策方案。在結果管理模式下，縣域治理手段主要依靠包干制，上級只以結果論英雄(前提是不出大問題)，縣域政府擁有較大自主權，縣域基層干部更容易產生積極性和正向情感體驗。

近年來，在縣域治理體系中，結果管理模式弱化，而過程管理模式凸顯。這一轉變是宏觀央地關系變化在縣域治理體系中的投射。上級試圖通過過程管理加強對地方政府的監(jiān)督，自上而下的過程管理層層傳遞至基層。隨著過程管理模式的強化，行政體制成為縣域主要的治理手段，而行政包干制的空間越來越小，呈現行政包干制向行政體制回歸的趨勢，基層的自由裁量權被削減、自主行政空間被壓縮。縣域治理體系的變化給基層治理帶來了深遠的影響，它強化了縣域治理中的問責導向，使問責政治從結果問責轉向程序問責，縣級作為國家治理體系中轉站的角色、樞紐被弱化。面對過程管理的導向，基層干部疲于應付自上而下的各種任務，采取形式主義等消極避責行為，以規(guī)避政治風險。相應地，縣域基層干部的自主性、創(chuàng)造性被削弱，難以對治理任務進行戰(zhàn)略規(guī)劃。

尤其是近年來縣域各項政治任務維持只增不減的態(tài)勢，越來越多“條條”部門的行政業(yè)務政治任務化，基層黨委、政府承擔的政治任務越來越多。無論是過程監(jiān)控還是政治任務增多，本質上都是縣域治理責任越來越大。二者相互結合，互為強化，進一步加重了縣域基層干部的負荷。此外，部門權力擴張也滋生了一些新的問題。“項目制中的權力上移，擴大了縣級行政部門的行政權威，增加了在設項立項中滋生設租尋租的機會。”[10]

縣域治理體系變化及其效應引發(fā)我們重新思考縣域行政規(guī)范化、現代化問題。在韋伯那里，科層制具有理性化、規(guī)范化的特征，擁有效率優(yōu)勢，但科層制的過度發(fā)展和膨脹也可能導致“理性的牢籠”，吞噬社會，禁錮人性[16]278-311。當前，我國縣域治理體系建設同樣需要面對這一難題。“將行政從經營過渡到治理的議題，其要害并不僅僅在于將行政規(guī)范技術化，將行政監(jiān)督技術化，更不意味著讓行政手段大包大攬，介入到人們社會生活的方方面面。”[17]一方面，縣域行政需要走向規(guī)范化；另一方面，縣域基層干部必須具有一定的治理能力。以犧牲縣域治理能力來換取行政規(guī)范化，或者為擴大縣域自主行政空間而導致基層干部行為失范，均不可取。如何在過程監(jiān)控與調動基層積極性之間取得平衡，仍然是我國縣域治理需要面對的難題。當前，為激發(fā)縣域基層干部的積極性，可以適當賦予縣域政府一定的自主權，進一步建立健全容錯糾錯機制。要在一定程度上寬容縣域基層干部決策、執(zhí)行和監(jiān)察等方面難以避免的失誤，為他們創(chuàng)造干實事的氛圍與制度環(huán)境[18]。

最后，本文提出從結果管理到過程管理的解釋模式還有助于深化學界對基層干部避責行為的理解。對于基層干部避責行為問題，已有的解釋視角主要包括政治風險放大、基層權責分立、個體自利動機等[19]。這些解釋雖給人以啟發(fā)，但有待進一步拓展和深化。比如，為何權責分立的制度安排沒有在之前引發(fā)基層干部避責行為蔓延，卻在當下的縣域治理中使基層干部避責成為新問題。本文揭示了縣域治理體系從結果管理模式向過程管理模式的演變機制，為當前縣域干部避責行為的蔓延提供了一種新的解釋視角。