建設“廉潔深圳”的優勢與對策探析

蔣來用

深圳是中國改革開放的窗口，也是中國特色社會主義制度成功的典型。作為中國設立的第一個經濟特區，40年的時間，“小漁村”就變成了現代化國際化城市。深圳創造了很多奇跡，“深圳速度”舉世矚目。深圳用驕人成績完成了黨和國家興辦經濟特區的重大戰略任務。2019年8月9日，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》實施，雖然同樣都是支持深圳改革，但與1980年黨和國家交的戰略任務不同，這一次除了高質量發展的經濟建設要求之外，還有法治、民生、文化、生態建設等多方面的改革期望。從廉政學學科角度觀察，“全面加強黨的領導和黨的建設”、“堅定不移推動全面從嚴治黨向縱深發展，持之以恒正風肅紀反腐”、“優化政府管理和服務”、“加快構建親清政商關系”、“深化‘放管服’改革”、“加強社會信用體系建設”、“加強法治政府建設”、“提高社會治理智能化專業化水平”，都是未來“廉潔深圳”建設必須包含的內容。2019年10月11日，深圳市紀委監委官方網站正式更名為“廉潔深圳”,這是落實黨中央和國家決策部署的一個重要行動。區域性廉潔建設對于“清廉中國”建設具有重要價值。深圳是一個比較特殊的新城市，40年經濟建設取得舉世矚目的成就，經濟建設的經驗可否用于廉潔社會建設？深圳的廉潔建設具有哪些其他地方不具有的優勢條件？從廉政學研究角度來看，“廉潔深圳”建設又將會面臨哪些困難和瓶頸，如何從戰略上破解這些問題？本文對這些問題進行討論。

一、建設“廉潔深圳”的優勢

（一）雄厚的經濟實力為廉潔建設提供堅實的保障

40多年來，深圳的最大成就就是經濟發展。2018年深圳生產總值突破2.4萬億元，同比增長7.6%；轄區公共財政收入9102.4億元，增長5.5%；地方一般公共預算收入3538.4億元，增長6.2%；居民人均可支配收入增長8.7%，達到57543元。①陳如桂：《政府工作報告——2019年1月18日在深圳市第六屆人民代表大會第七次會議上》，深圳政府在線網，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2019/gb1091/201903/t20190313_16683064.htm。合理的薪酬是廉潔建設必不可少的因素，深圳財力雄厚，足以實現以薪保廉。“高薪養廉”經常被大家提及，但筆者認為，高薪并不現實，也不能保證廉潔。深圳很早就提出了“保廉”的概念。這個概念是合理并且可行的，以深圳的經濟實力，可以保障公職人員有比較高的薪酬福利，這是吸引高素質人才的一個重要原因，“孔雀東南飛”的現象40多年仍舊持續。高素質人才的聚集更有利于實行法治及其廉潔治理。經濟基礎的堅實，也有利于推動改革，從而容易解決在中西部地區存在的“關系式腐敗”。例如教育、醫療資源區域性布局不合理帶來的看病、上學找關系行賄等問題。深圳足夠的經濟實力推動解決教育、醫療等民生困難，實現基本公共服務的均等化、及時性。經濟實力的雄厚，大量可以使用的人才資源，可以將大數據、云計算、人工智能等技術用于廉潔治理，從而提高治理能力和治理體系現代化水平。

（二）與時俱進、敢為人先的改革文化傳統為廉潔治理源源不斷注入活力

深圳40年的改革白手起家，完全是靠打拼出來的。40多年來，深圳積累了一筆寶貴的精神文化，就是“敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神”。在懲治和預防腐敗方面，深圳很早就在全國率先探索政府采購、工程招投標、“交鑰匙”工程等改革，前海廉政監督局建立“五位一體”監督體制，整合監督執紀力量也走在全國前列。2019年10月，深圳市紀委監委官方網站正式更名，信息公開的力度非常大。8月1日至31日，中國社會科學院社會學所“黨和國家監督體系績效測評研究”創新工程項目組對32個副省級及省會城市紀檢監察機關信息公開工作進行了評估，深圳在前十名之內。自覺主動“開門反腐”，這是深圳廉政建設的方向，透過深圳市紀檢監察機關的網站，能夠讀到“敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神”。這種精神文化將會影響深遠，不僅對經濟建設產生作用，對于廉政建設同樣會產生作用。

（三）沒有“熟人社會”的羈絆為廉潔深圳建設創造了良好社會環境

深圳市常住人口中絕大多數是外來移民。除此之外，還有大量流動的非常住人口。深圳有大量國內外機構，人口流動非常頻繁，深圳與其他內地城市不一樣的特點就是熟人社會氣息較為淡薄，沒有盤根錯節的復雜的血親、姻親等利益關系。“熟人社會”中，“關系”非常重要，維持人際關系的成本也較高，潛規則非常流行，懲治和預防腐敗會受到較多人情干擾。但陌生人的社會則不同，需要建立和重視規則，規則意識比較強，人際關系相對簡單，交易成本也相對較低。反腐敗遇到的人情障礙雖然存在，但阻力沒那么突出，在非熟人社會中，黨委政府推動改革遇到的熟人群體障礙相對較少，執紀執法相對阻力少。這種優勢條件的有效利用，可以轉變成治理能力和制度優勢。

（四）毗鄰香港讓深圳廉潔建設有“先得月”的地理優勢

廉潔風氣具有廣為傳播的特性。可以借鑒吸收其他地區好經驗好做法，轉變成本地治理的特色。“好鄰居”比較重要。一方面，可以相互幫助，除了經濟互助互幫，管理治理方面的經驗也可以深度互享。另一方面，可以相互激勵和競爭。香港是世界上最為廉潔的地區之一，40多年來積累了豐富的廉政建設經驗。深港兩地交流合作非常多，深圳在廉政建設方面借鑒香港有益經驗的條件更為優越。深圳的區位優勢在黨和國家支持下變得更為明顯：2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出“支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用，推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設”，國務院印發《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》，粵港澳大灣區建設加速推進。隨著大灣區人員、貿易、資金等要素流動的不斷增多，幾個地方居民的法治規范意識、廉潔意識等相互影響都會進一步增強。2019年8月，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》正式發布，支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區。這是黨和國家交的戰略任務，中央給予特殊政策支持。

二、建設“廉潔深圳”面臨的挑戰與困難

反腐敗體制改革探索受限制。腐敗治理中的一個重要內容就是反腐敗體制的合理設計。深圳具有自己的區域性特征，全國的反腐敗體制結構未必完全適應深圳的反腐敗實際。深圳在反腐敗體制上進行了較多的探索，2013年5月8日，前海廉政監督局正式掛牌，實行“五位一體”監督體制，由紀檢、監察、檢察、公安和審計機關選派的人員組成，通過統一領導、各司其職、資源共享形成監督合力。這項改革走在國家監察體制改革前面，并且力量整合更多，實踐運行這套體制也適合深圳的實際。但是這項有效的改革措施需要在深圳市全面扎實推行。

阻遏腐敗傳染比較難。腐敗具有傳染性，在市場經濟條件和對外開放環境下，項目、交易、人員等等要素大量跨區域流動，帶動各地干部的作風、觀念、辦事方式、潛規則等相互影響和滲透。深圳與全國各地干部的學習、交流、合作很多，雖然各地的法律制度相同，但執行的力度各不相同，腐敗治理的效果具有差異性。有的腐敗和不正之風的治理僅僅依靠一個或者幾個地區是難以取得成效的。對于一些問題的治理，需要全國一盤棋，統一部署和行動，自上而下，才會根本性解決。從局部區域對一些具有普遍性的問題進行治理，會遇到很多阻力和障礙。

社會廣泛參與遭遇挑戰。廉潔治理離不開黨和政府的努力。任何國家和地區反腐敗，權力機構都是不可缺少的力量。但反腐敗僅僅依靠權力機構的努力是不夠的。毛澤東曾經在延安對黃炎培說：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”要真正實現持久的廉潔，必須要依靠廣大人民群眾的廣泛參與。目前我國反腐敗雖然取得很大的成效，但主要是依靠黨內監督為主導，以強化自我監督的方式來實現的。這種治理方式具有見效快的優勢，但成本較高。深圳在社會參與反腐敗方面有了不少有特色的經驗。例如支持深圳大學設立廉政研究院，就是一個具有戰略前瞻性的舉措，走在全國前列。這個措施為知識精英參與廉政建設提供了渠道和資源。2018年，深圳市紀委把推進行業自律、探索社會組織領域預防腐敗列入“書記項目”加以推進，深圳市注冊稅務師協會等五家試點單位在行業主管部門指導下，推動行業自律工作寫入協會章程，制定行業自律準則公約，搭建行業信用信息平臺，探索聯合激勵和聯合懲戒機制，強化從業人員廉潔自律教育。但這種區域性的努力持續性和有效性往往不穩定。

反腐敗機構自我革新推進比較難。反腐敗機構的自身改革力度較大，取得的成效比較明顯。紀檢監察機關作為紀律部隊，內部管理、監督始終堅持高標準和嚴要求。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等規定為紀檢監察干部運用紀法提供標準和約束，查處紀檢監察干部違紀違法違規行為絲毫不手軟，絕對不姑息。2019年1月，十九屆中央紀委三次全會報告指出，2018年全國談話函詢紀檢監察干部9200余人，組織處理1.3萬人，處分3900余人，移送司法機關110余人。但這些數據也表明，紀檢監察人員違紀違法現象存在，仍然需要加大內部治理和改革。以公開為例，《中國共產黨黨務公開條例（試行）》規定紀檢監察機關信息公開的內容、范圍和程序方式，《中華人民共和國監察法》也明確提出了監察工作信息公開的要求，但地方各級紀檢監察機關貫徹落實這兩個黨內法規和法律規定的效果并不理想。多方面的數據表明，反腐敗機構自我革新的任務仍然艱巨。

三、推進“廉潔深圳”建設的對策

要有建設廉潔社會的集體決心和自覺意識。廉潔區域性建設并不是某個或幾個權力機構推動就能完成，而必須要全社會的參與和努力。社會各界力量要持續不斷地投入力量和資源建設廉潔社會，首要的條件是社會共同體要有高度一致的廉潔意志和共識。共同的價值理念是決策、執行、行動保持協調一致的前提。集體廉潔意志和決心不僅僅是短期的行為，而是一個地方持久不衰的文化和社會意識。社會廉潔意志和決心的形成，離不開權力部門以及領導干部的領導、引導和以身作則。黨委政府首先有廉潔發展的高度共識。利用經濟高度發達、科技先進的優勢，深圳可利用先行先試的條件，將人口規模、城市面積差不多的新加坡、香港地區作為參照對象，制定廉潔發展戰略規劃或意見，將廉潔融入決策和制度規范，把廉潔治理納入領導干部考核評價體系，使廉潔的理念與改革發展規劃和行動緊密結合。在社會有針對性開展教育宣傳，將腐敗“零容忍”的觀念傳播到各行各業，成為行業基本理念和信念，積極營造廉潔辦事的觀念和意識，影響和改變人們的思維方式、辦事習慣，最后成為穩定和牢不可破的廉潔社會價值觀。

用學科建設開拓局面。中國的廉政建設不同于西方國家，因為中國有其特殊的歷史和國情。參與廉政建設研究的除了紀委監委、黨委政府等權力機構及人員之外，需要更多新的研究力量從不同的視角進行研究，從不同的利益關切著力。研究主體的多元化、多樣性更有利于提升廉政研究的水平，從而提高廉政建設的效率和質量。新中國成立之后，中國共產黨在計劃經濟、市場經濟、對外開放等不同環境下探索廉政建設的路子。探索的過程是曲折的過程，有成功的經驗，但也有失敗的教訓。建設一個強有力的學科支撐廉政建設或者反腐敗，是一個值得總結和思考的問題，學科建設是知識界優秀人才參與廉政建設的主要渠道。有了學科，才會有相應的資源支持，才能吸引和留住人才。但是，目前雖然廉政建設實踐迫切需要理論界的支持，但因為缺乏廉政學科，幾十年來不論是科研機構還是高校，都只是個別學者零星、兼職地從事廉政研究。碎片化的研究成果遠遠滿足不了廉政建設實踐的需要。紀檢監察機構迫切需要提升隊伍素質和能力，但因為缺乏系統的學科體系支持，為了應對繁重的和經常變化的任務和工作，只能靠頻繁地短期培訓來應對。深圳大學成立廉政研究學院，這是建設“廉潔深圳”具有戰略性、前瞻性的決策，以這個平臺為支點，將廉政學學科建設做實做強，可以吸引一批高端人才參與廉政理論研究，為廉政建設持續不斷培養專業化人才，同時，廉政研究學院發揮智庫功能，實務部門與理論界兩只隊伍有機整合，理論與實踐緊密結合，可以在制度建設、理論、宣傳、社會氛圍營造等領域持續發揮作用。

紀委監委加大信息公開作出表率。公開透明是被世界各國實踐證明有效防治腐敗的一項措施。加強黨務、政務、司法和各領域辦事公開也是國家法律、黨內法規和中央政策文件反復強調的要求。及時全面的信息公開，有利于紀委監委展現工作自信，贏得群眾支持。地方各級紀檢監察機關應當按照法律制度和中央要求，貫徹落實“公開是原則、不公開是例外”的原則，深圳市紀委監委可以走在全國前列，參照中央紀委國家監委、審計署等官方網站，全面公開職能職責、人員編制、內設機構負責人、領導班子成員簡歷、在崗職工人數等信息，公開紀委全會工作報告、本級紀委監委規章制度、重要案件立案決定、處分決定書等相關信息，力求實現高質量信息公開，主動接受民主監督、社會監督和群眾監督。要將信息公開納入黨風廉政建設責任制監察和考核內容，對信息不公開造成嚴重后果的要進行問責處理。建立紀檢監察機關信息公開第三方評估機制，探索群眾和社會監督機制的實現方式，用推動公開強化上級紀委監委對下級紀委監委的管理監督，防止和減少“燈下黑”現象發生，為實現“打鐵還需自身硬”提供堅實保障。各級紀檢監察機關要安排專職人員建設維護網站，加大財政投入力度，讓紀委監委網站時時暢通，將網站打造成利民便民的監督平臺，提升地方紀檢監察透明度，讓紀委監委在群眾心中樹起清爽的形象。

推進各行各業加強誠信道德建設。誠信道德建設在廉政建設中發揮著基礎性作用。弘揚重信守諾的優良傳統，各行各業要重視道德自律和誠信建設，行業協會商會要建立誠信承諾和自律公約制度，向社會公開承諾，完善行業自律公約和從業道德守則。建立各行各業失信“黑名單”制度，相關信息納入全國信用信息共享平臺。推動跨地區、跨部門、跨行業協同監管，開展失信聯合懲戒。加大對區塊鏈技術的研發和利用，發揮區塊鏈在促進數據共享、提升協同效率、建設可信體系等方面的作用，實現不誠信記錄客觀完整、信息透明和互享共用，對不誠信不道德行為的約束力更廣更有效，提高守信收益、增加失信成本。完善誠信道德建設第三方評估機制，發揮好第三方評估的引導監督作用。公職人員在社會誠信道德中起著表率和引領作用，要有公心、講公德。通過相關的制度改革來加強公職人員道德誠信建設。讓黨和人民賦予的權力為人民謀幸福，增加基本公共產品和服務的供給并公平配置。將公職人員招聘與志愿者活動結合，從參與過公益事業的人員中遴選公職人員，用機制保障公職人員具有公共志愿精神。改革公職人員能進不能出、能上不能下的現狀，真正實行聘任制和任期制，讓公共服務機構向更多公民開放。