新中國成立以來救災捐贈的歷史考察

韓 穎

社會救助主要是對遭遇困難的社會成員提供最低生活保障的社會制度，是以實現全體人民共同富裕為最終目標，體現中國特色社會主義制度優越性的一種社會保障。自然災害救助是社會救助的一種形式，它是指在自然災害發生后給公民造成生活困難時，國家政府和社會向其提供必要的資金等物質和精神援助，以維持其最低生活水平的社會救助。救災捐贈作為自然災害救助的重要手段和途徑，是社會救助事業的一部分，是一項社會公益事業。新中國成立以來救災捐贈的發展從一個側面展現了我國社會救助事業的不斷完善和健康發展，在自然災害救助和民生領域的作用日趨凸顯。

一、新中國成立以來救災捐贈的發展演變

新中國成立以來救災捐贈的發展演變可以分為四個階段，即初步實踐階段（1949-1978年）、調整和全面展開階段（1978-1988年）、改革實踐階段（1989-1999年）、快速蓬勃發展階段（2000年以后）。中國共產黨在不同的歷史階段，領導人民抗擊自然災害的過程中，發揮群眾工作路線，以人民為中心，逐漸形成了一系列救災捐贈的思想理念、政策規定、工作機制和制度框架，為新時代解決社會矛盾，化解各種自然災害風險，推進社會治理奠定了前提和基礎。

（一）1949-1978年救災捐贈的初步實踐

新中國剛剛成立就遭受各種自然災害的考驗，對此，黨中央給予高度重視，并采取積極對策應對救災工作。1949年12月19日，中央人民政府政務院發出《關于生產救災的指示》，明確指出：“生產救災是關系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權在災區鞏固存在的問題，是開展明年大生產運動、建設新中國的關鍵問題之一”,“災區的各級人民政府及人民團體要把生產救災作為工作的中心”。①新華時事叢刊社編：《生產救災》，北京：新華書店，1950年，第4頁。生產救災工作被明確為新中國建設的“關鍵問題”，各級政府要把生產救災當作“中心工作”來抓。面對連年不斷的自然災害，1950年2月27日，黨中央首次提出救災工作的方針，即“生產自救，節約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”。②《深入開展生產救災工作——董副總理在中央救災委員會成立會上的報告》，《人民日報》1950年3月7日。并在“生產自救”方針下，動員群眾廣泛開展了“一碗米”“一兩米”一系列節約捐獻運動、社會募集救濟款物、互助互濟等生產救災方式，開始初步探索社會救助模式。

新中國成立初期的救災捐助活動主要采取了節約捐輸、社會募集、群眾互助互濟等方式，通過發動群眾參與捐贈，支持災區，調動群眾力量參與救災，對彌補政府財政短缺、社會保障不足等難題，起到了重要作用。但在“左”的思想影響下，對救災捐贈的認識具有局限性，認為自力更生才是社會主義應有的作法，而發動捐贈是不光彩的、是有損社會主義國家形象的，為此，大規模的社會救助活動以及國際救災援助是被限制和排斥的。

（二）1978-1988年救災捐贈的調整與展開

1978年12月，中共十一屆三中全會召開。黨的政治路線、思想路線和組織路線做出根本性轉變。在正確的政治路線和思想路線指引下，社會救助事業開始恢復發展。首先是民政工作的性質和特點得到重新明確。救災作為民政工作的一項重要內容和主要職能，被賦予了豐富的內涵。明確指出民政部主要承擔災情核查、發布、組織、協調抗災，管理、分配、使用、監督中央救災款物，統一組織和指導救災捐贈工作。國內救災捐贈與扶貧工作相結合，初步形成救災與扶貧相結合的道路，開始逐步接受國際救災援助，并在國際救災援助的接收、發放、轉運、檢驗檢疫、海關、監管等方面進行嘗試和探索，形成了一些初步的做法和規定。

20世紀80年代，中國改革開放的大門剛剛打開，人們的思想觀念還不夠開放、理性、務實，長期“左”的思想影響還禁錮著人們的思考和行為，這些都影響著國人對于國際救災援助的認識。因此，在對待國際救災援助時仍然帶有濃厚的意識形態色彩，“把接受外援當作是一種不光彩的事情，好像只有援助別人是應該的”。③范寶俊：《中國國際減災十年實錄》，北京：當代中國出版社，2000年，第153頁。社會主義國家就要自力更生，只能援助人而不能接受援助，如果接受別人援助就有損社會主義國家形象。在這種救災與政治因素掛鉤的觀念影響下，國人對待國際救災援助的態度是片面的、非理性的排斥。

（三）1989-1999年救災捐贈的改革實踐

20世紀80年代末90年代初，中國國際十年減災委員會的成立、減災被納入國民經濟計劃和社會發展規劃、救災工作實行分級管理體制改革等直接推動了救災工作的深化改革和發展。20世紀80年代末90年代初的救災與扶貧相結合的初步實踐，為經常性社會捐助打下了基礎。進入90年代，在全面實現“三步走”戰略指導下，解決貧困問題和受災群眾困難被更加關注。民政部從1996年開始在全社會初步探索救災與扶貧相結合的形式——“扶貧濟困送溫暖”經常性社會捐助活動，并逐步演化為后來的經常性社會捐助模式。1999年，社會捐贈立法實現突破。《中華人民共和國公益事業捐贈法》頒布實施，這標志著國家首次以法律形式對扶貧濟困捐贈行為進行肯定、保護、規范和鼓勵，為救災捐贈工作的有序開展提供了基本法律依據，為救災捐贈法治化建設奠定了基礎。

（四）2000年以后救災捐贈的快速蓬勃發展

2000年后，在經歷了2003年防治“非典”、2008年初南方低溫雨雪冰凍災害和“5·12”汶川特大地震、2010年“4·14”玉樹地震和“8·7”舟曲泥石流災害、2013年“4·20”四川雅安蘆山地震、2014年“8·3”云南魯甸地震等多次大型救災捐贈實踐后，救災捐贈工作在對口支援、國際援助、應急響應、捐贈激勵和立法等方面都取得了突破性發展，逐步確立了“政府推動、民間運作、社會參與、各方協作”的救災捐贈工作機制。④韓穎：《1978年以來中國救災捐贈研究》，博士學位論文，中共中央黨校黨史教研部，2011年，第145頁。特別是2016年3月16日，第十二屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國慈善法》，以法律形式對捐贈行為進行明確規范，并對募捐主體資格的取得和捐贈違法行為的法律責任進行了規制，為中國特色社會主義慈善事業發展提供了強有力的法制保障和廣闊的制度空間。

二、新中國成立以來救災捐贈成效巨大

新中國成立以來，救災捐贈工作從理論到實踐，從理念到制度都實現了重大突破和進展。救災捐贈工作在救災中顯示出強大的力量，充分展現出改革開放和中國特色社會主義現代化建設的成果，有效地保障了災民基本生活和災區恢復重建，維護了社會的穩定和諧，彰顯了國家強盛的實力所在，也從社會救助層面反映出中國特色社會主義制度的強大優越性。

（一）救災捐贈規范化、制度化顯著加強

新中國成立初期，黨和國家高度關注救災工作，不僅體現了人民至上的原則，也彰顯了社會主義國家的性質和優越性。由于執政水平和能力有限，在救災捐贈工作中出現一些不足，比如，在制定捐贈制度和政策方面隨意性比較大，不夠細致，缺乏規范，在執行過程中存在一定的盲目和無序。改革開放后，國家經濟實力日益強大，人民生活水平不斷提高，在歷經各種重大自然災害后，執政黨應對自然災害的能力不斷提升，治理水平不斷提高，救災捐贈的政策管理和運作機制越來越成熟、規范，逐步確立了“政府推動、民間運作、社會參與、各方協作”的救災捐贈工作運行機制，①韓穎：《1978年以來中國救災捐贈研究》，博士學位論文，中共中央黨校黨史教研部，2011年，第145頁。保證了救災捐贈工作規范、有序。無論是國內發動組織救災捐贈，還是接受國際救災援助，在組織募捐的資格主體、范圍、接收資格主體、原則、途徑、程序，捐贈款物的使用、發放以及監管等方面都有比較完善的制度規范，救災捐贈的各個環節都有了比較明確的制度規范和政策指引。有章可循，確保了救災捐贈工作的有序展開。

（二）救災捐贈法制化成效明顯

1998年之前，我國還沒有專門針對救災捐贈的政策法規，救災捐贈方面的法律法規建設還很滯后。1998年特大洪澇災害，針對捐贈中出現的許多新問題，特別是捐贈的混亂導致人們的質疑和不信任，嚴重損害了社會捐贈的積極性，救災捐贈立法呼之欲出。1999年6月28日，《中華人民共和國公益事業捐贈法》的出臺，實現了捐贈立法的突破；隨后，新中國第一部專門針對救災捐贈工作的《救災捐贈管理暫行辦法》發布，以部門規章的形式對救災捐贈工作程序進行規范明確；2008年4月28日，民政部著手對《救災捐贈管理暫行辦法》進行修訂完善，并在此基礎上正式頒布了《救災捐贈管理辦法》，使救災捐贈的管理工作更加規范有序。此后在2003年防治“非典”、2008年低溫雨雪冰凍災害和“5·12”汶川特大地震災害等典型自然災害中，相應制定了一些規范救災捐贈工作的政策性文件、法規，保證了救災捐贈工作的有序開展。特別是《中華人民共和國慈善法》的出臺極大地推動了慈善捐贈的法治化進程。

（三）救災捐贈社會化進程加快

從新中國成立初期，倡導群眾開展互助互濟，到1994年第十次全國民政會議號召民政工作必須堅定不移地走社會化道路，救災捐贈社會化進程一直在推進。1996年民政部初步探索形成的“扶貧濟困送溫暖”為主題的經常性社會捐助活動成為救災捐贈社會化的重要內容。1998年抗洪救災捐贈，大量民間組織的參與把救災捐贈的社會化向前推進了一大步。2000年后，由“政府推動、民間運作、社會參與、各方協作”的救災捐贈社會化運行機制②韓穎：《1978年以來中國救災捐贈研究》，博士學位論文，中共中央黨校黨史教研部，2011年，第145頁。逐步形成，民間組織作為社會力量參與救災捐贈的作用越來越大。2005年初援助印度洋海嘯捐贈活動，中國紅十字會總會、中華慈善總會等民間組織成為接收捐款的主體。2008年汶川地震抗震救災捐贈，民間組織、社會團體和個人參與推動了救災捐贈社會化的飛躍，其社會志愿者服務是新中國成立以來最大規模的。據不完全統計，深入地震災區的國內外志愿者人數超過300萬人，后方參與抗震救災的志愿者在1000萬人以上。①鄒銘：《減災救災》，北京：中國社會出版社，2009年，第164頁。這印證了依靠民眾、非政府組織和志愿者等社會力量來補充政府力量應對特大自然災害的巨大作用和社會效益。

2012年11月27日，民政部印發《關于完善救災物資捐贈導向機制的通知》，不再指定個別或者少數公益慈善組織接受捐贈，鼓勵更多的社會組織參與救災捐贈。2015年10月，民政部出臺《支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，首次將社會力量參與救災工作納入政府規范體系。2016年出臺《中華人民共和國慈善法》，以國家法律形式明確取得慈善組織參與救災募捐的資格，為社會組織參與救災捐贈常態化提供了法治環境和制度空間，推動了社會組織參與救災捐贈的合法化。

特別是黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的目標是實現國家治理體系和治理能力的現代化。社會治理是國家治理的重要組成部分，也是社會體制改革的重要內容。治理和管理，一字之差，但理念差別是巨大的。尤其是，治理強調權力下沉，要充分發揮社會組織、社區、志愿者等主體在社會治理中的作用。在救災捐贈和社會捐助工作中，厘清政府和其他主體的角色、作用，是社會治理必須要關注的問題。引導社會力量參與救災捐贈，依法有序規范社會組織參與救災捐贈，發揮社會組織參與救災捐贈的積極作用，推動救災捐贈社會化本身就是社會治理改革的方向，對當前深化社會體制改革，推進社會治理工作具有重大實踐意義，這一點在我國抗擊新冠肺炎疫情中表現得淋漓盡致。

（四）救災捐贈對外開放不斷深入

抵御自然災害是全人類的共同問題，任何國家都不能獨善其身。人類需要加強交流合作和相互援助，共同應對自然災害這一全球性問題。國際減災十年委員會的建立，就是加強國際間交流與合作共同應對自然災害的最好例證。

從新中國成立初期只強調國內互助，排斥國際救災援助，到改革開放后的坦然接受；從通過聯合國救災署向國際社會提出救災援助請求，到直接向國際社會發出救災呼吁；從通過聯合國救災署或國際紅十字會等單一渠道接收，到多渠道接收來自國際社會的一切人道主義援助；從單一接收救災資金、物資、設備等，到同時接受專業救援隊、醫療隊和志愿者參與救災活動；從單一接受國際救災援助，到積極進行對外救災援助和參與國際救災減災交流合作與互助，與國際社會共同應對自然災害，承擔國際責任，促進世界共同發展，②韓穎：《1978年以來中國接受國際救災援助述論》，《理論學刊》2010年第2期。都從不同側面反映出中國救災捐贈對外開放的逐步發展和深化。中國積極融入國際社會，體現在方方面面，其中也包括救災減災的交流合作與互助。全球化進程的加速，加深了中國救災捐贈對外開放的廣度和深度，其參與的頻次也越來越多，在操作程序上也越來越接軌國際社會，越來越規范和明晰。

（五）救災捐贈內容、渠道不斷拓寬

從新中國成立初期的節約捐輸、募集棉衣等救濟款物、群眾間的互助互濟，到改革開放后，救災捐贈的內容、渠道的不斷拓寬，救災捐贈由單一、傳統形式向多樣化、現代化轉變，充分展現了救災捐贈的立體化發展。

一方面，從捐贈內容來看，人、財、物是救災捐贈的主要因素。改革開放前的救災捐贈主要以財和物為主要內容。隨著現代經濟社會發展，人們對于自然災害的認識越來越清晰，其抵御自然災害的能力也不斷增強，尤其是人的要素在對抗自然災害中的作用越來越凸顯，人作為一個單一、獨立的要素成為救災捐贈的重要內容，推動了救災捐贈從單一、傳統的物質資源捐贈向物質資源與人力資源相結合的多元捐贈轉變。包括心理咨詢等內容的志愿者服務成為救災捐贈的新領域、新內容，打破了實物、資金、醫療救治等傳統捐贈內容，實現了捐贈內容的拓展。另一方面，救災募捐在形式上實現了新突破。互聯網時代下的救災捐贈形式呈現出多樣化、現代化、數字化、網絡化和科技化的發展趨勢，既加快了募集善款支援災區的速度，也提供了捐贈的便捷，可以吸引更多人參與捐贈、奉獻愛心，特別是激發年輕群體關注救災、關心他人，為救災捐贈注入新的活力，宣傳捐贈理念，營造捐贈文化氛圍，推動民眾參與捐贈的積極性。

（六）救災捐贈規模、水平快速增長

國家實力的增強和經濟社會發展，推動了救災捐贈規模和水平的增長。從1996年經常性社會捐助制度確立后，救災捐贈的規模、水平呈逐年增長趨勢。2008年汶川地震抗震救災捐贈款額實現歷史性突破，成為新中國歷史上接收社會捐贈最多的一年，“接收國內外各類社會捐贈款物共計1070億元（不含港澳臺地區），是2007年的3.5倍，年增長率達246%”。此后的年份中救災捐贈總額也穩步增長，逐年攀升，截至2016年社會捐贈總額突破歷史，走出了“郭美美事件”給慈善事業帶來的危機，這其中最根本的原因是救災捐贈法律法規和體制的完善進步以及相關制度政策環境的保障。“2016年是《中華人民共和國慈善法》公布并實施的第一年，全社會對法律的實施給予了十分積極的回應。許多法律規定正在迅速地轉化為社會政策并在各地落地，給廣大民眾增強了依法行善的信心。”法律、制度和政策的及時出臺對救災捐贈規模和水平的增長起到了重要作用，突顯出社會法治化和全面依法治國的總要求和重大意義。

（七）救災捐贈社會效果凸顯

新中國成立以來救災捐贈的發展演進所呈現出的“一方有難、八方支援”的中華民族優秀傳統美德、強大的社會動員能力和政府組織協調能力，是最寶貴、最有價值的精神財富。救災捐贈所產生的精神動力對于災區和災民有著極大的鼓舞和支持作用，有助于在全社會形成強大的感召力和引領力。隨著救災捐贈的快速蓬勃發展，救災捐贈的社會效果和作用也越來越明顯，主要體現在物質層面和精神層面兩個方面。

從物質層面看，積極開展救災捐贈，既可以在短時間內募集到大量物資，支持災區抗災救災，進行災后重建，發展經濟，迅速擺脫災害的影響，縮小貧富差距，實現全體人民共同富裕的目標。從精神層面看，救災捐贈體現了全社會對災區的關心，鼓舞災區人民抗災救災和重建家園的信心。同時，也踐行了黨的宗旨，貫徹了以人民為中心的思想，密切了干群關系，增強了社會凝聚力，體現了全社會互幫互助的友愛精神，弘揚了中華民族扶危濟困的優良傳統；增強全民防災抗災意識和社會責任，在全社會營造慈善捐贈文化氛圍，增強全社會、全民族的凝聚力和組織力。此外，救災捐贈擴大了對外開放的領域和內容，增強了與國際社會的廣泛合作，推動中國與世界各國一道共同應對自然災害等重大風險。

綜上，新中國成立以來，救災捐贈作為社會救助的重要形式，在制度規范、社會化、開放性以及內容、渠道、規模和社會效果等方面都取得了巨大成效。這是中國共產黨不斷探索、改革救災捐贈工作的重要實踐成果，是中國共產黨人帶領全國各族人民抗擊自然災害風險挑戰取得的成績，是中國經濟社會不斷發展、積累的結果，是中國特色社會救助事業的一部分，彰顯了中國特色社會主義的制度優勢，為進一步改革完善中國特色社會主義社會救助事業提供了重要的實踐基礎和經驗積累。