科學治理：廣東流動圖書館治理體系建設研究

王 蕾，謝小燕

1 廣東流動圖書館的研究現狀與建設成就

1.1 研究現狀

廣東流動圖書館經過多年發展，逐步形成了在全國具有示范性的公共圖書館服務體系模式，為廣東省公共圖書館事業的均衡發展起到了極大的推動作用。隨著2004年廣東流動圖書館項目的啟動，自2005年起以廣東流動圖書館為專門研究對象的研究熱潮一直持續到2014年，平均每年都有3～5篇論文發表。這些論文對廣東流動圖書館的建設成效、服務效能、發展模式、組織機制等方面開展了研究。王蕾等從公共圖書館服務體系治理機制角度，對廣東流動圖書館的可持續發展進行了探索[1]。殷紅燕于2009年開展了對廣東流動圖書館的用戶滿意度調查研究，9成以上用戶對流動圖書館表示滿意，但在網絡設備、用戶需求滿足和新書更新時間等方面有待改進[2]，并在后續研究中對用戶差異進行了細化評價，以便有針對性地改善服務質量[3]。廣東流動圖書館項目的創新理念與運作成效也吸引了學者對其模式的研究，如譚祥金探討其建設模式后認可流動圖書館為圖書館發展史上的重要創新[4]。程煥文提出以廣東流動圖書館、深圳“圖書館之城”、佛山“聯合圖書館”等代表的公共圖書館建設模式為嶺南模式[5]。潘燕桃認為廣東流動圖書館通過圖書物流、扁平化管理、成功轉移支付等模式，成為公共圖書館理念的成功實踐[6]。劉洪輝在總結廣東流動圖書館運行績效及完成目標后，肯定其為構建普遍均等的圖書館體系的有益嘗試[7]。2015年以后，針對廣東流動圖書館的研究熱潮降溫，每年僅有1～2篇論文。陳杰從廣東公共圖書館的服務創新[8]和流動圖書館信息資源共享實踐層面[9]展開了論述。劉洪輝對廣東流動圖書館建設展開了全面的回顧與展望[10]。

綜上所述，廣東流動圖書館項目在前期得到了廣泛關注，其實踐模式和成效也得到了業界的認同。近幾年的關注度和研究下降，未來相關研究需著力于其管理體制及服務體系的創新，從而為其實踐模式提供更多的理論指導。近年來，在黨和國家全力推進國家治理體系和治理能力建設下，公共圖書館法人治理、文化治理等研究逐漸豐富。廣東流動圖書館作為公共圖書館服務體系建設的典型和發展模式的示范項目，探討其科學治理和發展機制，對于推進其可持續發展，推進區域和基層公共圖書館服務和治理體系、公共文化治理體系建設和發展具有重要的理論意義和實踐價值。

1.2 建設成就

截至目前廣東流動圖書館已在粵東西北欠發達地區建成93 家分館，形成了全省、市、縣、鄉鎮、村5級公共圖書館(室)輻射服務網絡，實現整個地區現代化圖書館服務體系。同時，廣東流動圖書館項目推動了總分館的館藏數據資源的共享和書目數據資源共建共享建設，共建了聯合編目中心；整合全省特色資源與數字資源，推進廣東流動圖書館體系內的信息化發展，為最終建立全省信息資源共享平臺奠定堅實的基礎[9]。廣東流動圖書館有效整合了公共文化資源，提高了公共文化服務效能，促進了優質資源向基層傾斜和延伸，率先構建起了普遍均等的公共文化服務體系。2019年廣東省人均普通文獻館藏量1.43冊(件)，其中珠三角地區人均普通文獻館藏量達1.9冊(件)，粵東、粵西、粵北地區人均普通文獻館藏量分別為0.87冊(件)、0.87冊(件)、0.9冊(件)，2020年有望按時完成《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》的“人均公共圖書館藏書量達1冊”的目標[11]。在新時代公共圖書館服務體系建設的理論和實踐上，廣東流動圖書館的建設成就具有三大突出特點。

1.2.1 創建了公共圖書館普遍均等服務的新模式

公共圖書館總分館體系是當前國際圖書館界普遍選擇的建設覆蓋全社會的公共圖書館服務體系的有效模式之一。一般由城市公共圖書館在城市范圍內，通過人口、距離、社會需求等特征和指標評估，建立規模、資源、服務類型和特色不一的分館[12]。廣東流動圖書館對總分館模式創新之處在于，廣東省立中山圖書館突破城市限制，在全省范圍內設立分館，對分館進行文獻資源配置、信息資源共建共享的技術系統和服務規范統籌，在分館人事、經費和業務管理方面僅具有指導功能。它是廣東省范圍內公共圖書館提高服務效益、推進公共圖書館服務均等化的有效模式。

1.2.2 保障了全省公眾的圖書館權利

廣東省立中山圖書館以廣東流動圖書館項目為平臺，統籌全省參與館的管理，將豐富的文獻資源分配至全省各地分館，滿足各級分館的服務民眾，尤其是邊遠地區的基層民眾和弱勢群體的公共文化需求。在服務理念上，努力踐行圖書館核心價值與服務理念，喚醒民眾的圖書館意識，保障和實現公眾的圖書館權利。民眾通過流動圖書館數字信息資源共享平臺，可直接利用豐富的數字資源，從而提升欠發達地區公眾的信息素養和科學文化水平，進一步保障民眾的圖書館權利[7]。此外，流動圖書館服務體系在向下延伸的過程中，向基層政府、機構、社會組織等持續、廣泛地傳達圖書館理念、服務、價值，在一定程度上推動了圖書館理念的宣傳和圖書館意識的覺醒，擴大了圖書館的影響力，在潛移默化中帶動了當地文化事業的發展。

1.2.3 增強了省級公共圖書館的功能地位

當前省級公共圖書館將面臨新的發展形勢、任務和社會功能創新要求。一方面是在公共文化服務體系中進一步占據主導地位，發揮公共文化服務重要職能，承擔文化傳承重任；另一方面在公共圖書館服務體系中繼續增強肩負著的承上啟下功能，協調和保障全省文獻資源建設，推動區域內全民閱讀服務體系建設[13]。廣東省立中山圖書館在廣東流動圖書館項目實踐運作中充分擔負起了廣東省公共文化服務體系和公共圖書館服務體系的核心領導責任，發揮著為社會公眾提供優質文獻信息資源和服務的重要職能；發揮其公共圖書館網絡中的核心作用，以合作共建的模式整合協調區域內各圖書館的信息資源，形成資源互補、協同發展，構建全省文獻資源保障與共享體系；深度拓展基層延伸服務，在全省公共圖書館服務體系中形成服務梯度，滿足社會公眾多樣化需求，促進全省公民享有平等的閱讀權利。

2 廣東流動圖書館可持續發展的主要問題

2.1 管理主體間的獨立與松散

真正意義的總分館運行模式是以總館建設主體與分館建設主體統一(經費來源統一)，總館主管部門與分館主管部門統一(管理統一)，總分館統一人財物管理，統一規劃和實施服務，統一服務水準(服務統一)為特征[14]，但在一級政府建設和管理一個圖書館體制下，廣東流動圖書館體系通過自上而下的全委托形成總分館體系，其統一程度和緊密程度都非常有限，并不能達到管理統一與服務統一的要求。因此，這種總分館體系對于基層圖書館公共服務體系的構建作用受限，前期躍進式的分館建設取得良好的社會效益后，未能保持示范工程的宣傳效應，無法彰顯這種模式對推廣普遍均等公共圖書館服務、保障公共圖書館服務體系低成本、高效益的優勢，從而影響當地政府對繼續推動流動圖書館建設及現有體制調整的積極性與動力。

2.2 建設主體間的分散與壁壘

在公共圖書館服務體系建設中，各級建設主體對文化建設的重視程度和該區域的經濟水平是影響圖書館事業發展的重要因素。依托于廣東省立中山圖書館、縣政府和縣圖書館簽訂的三方協議，廣東流動圖書館實行的契約化管理并未從真正意義上建立統一的圖書館財政投入體系，這種建設機制并未徹底規避分級負責的弊端。盡管依靠業務指導及統一的管理平臺，建立了省館與流動分館形式上的業務聯系，但在尚未改變圖書館分級設置的情況下，縣級圖書館管理水平和服務理念存在差異，也無法突破不同建設主體和實際主管部門之間形成的壁壘，導致流動圖書館的服務效能偏低，從而影響基層圖書館的服務水平。同時，省館對流動分館長期輸入式的資源供給和技術支撐，反而有可能會導致縣級圖書館產生惰性，被動接受省館的引導和觀念輸入，缺乏主觀能動性，造血能力薄弱，服務效果有限。而且在數字圖書館時代，基層圖書館互聯網思維不足，服務內容偏向單一，服務創新能力有待提高。

2.3 保障機制存在欠缺

廣東流動圖書館預期的10年建設周期因為顯著的社會效益和示范效應而得到了廣東省財政機構的持續投入，建設時間延長至今。目前流動圖書館服務已覆蓋全省欠發達地區，服務范圍延伸至農村讀者，已圓滿地完成項目目標。但目前廣東流動圖書館仍未實現管理制度化和法人治理，項目制的常態困局突出表現在經費未能得到法定化、持續化、穩定化保障。雖然廣東流動圖書館項目不斷延伸和發展，流動圖書館分館數量逐漸增多，但購書專項經費未變，會影響分館的新書配置。2018年因省財政下撥廣東省立中山圖書館的購書經費由4，000 萬元減少至2，000 萬元，為保證省館正常服務開展及服務質量，決定暫停流動圖書館圖書購置一年[15]；2020年因整體經費壓縮，原計劃500萬元購書費縮減為66萬元，僅保障兩個新建分館購書費。這表明項目制的運行保障完全依托于省政府的投入，在經費有限的情況下將越來越難以為繼。“十三五”規劃的基本目標達成之后，廣東流動圖書館完成階段性任務的使命可能也將結束。

2012年1月1日《廣東省公共文化服務促進條例》、2014年《廣東省美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放專項資金管理暫行辦法》等相繼出臺，表明廣東省政府貫徹落實《廣東省文化強省建設規劃綱要(2011-2020年)》，對基層圖書館的事業發展有著一定的扶持作用和傾斜政策，但仍未能將省政府對基層圖書館的責任劃分列入具有法律效力的條例，實施和推廣的作用效能實為有限。

2.4 績效評估的單一與脫節

公共文化服務體系實現普遍均等化發展需要以穩定、充足、持續的財政投入為基礎，而服務產出和社會效益的增長則依賴于科學、系統的績效評估體系。因此，逐步建立和完善以公眾需求滿足情況為主要評價指標的公共文化服務績效評估體系，強化各級政府推動公共文化服務均等化的發展動力，優化公共文化服務資源配置，是建設現代公共文化服務體系的重要環節。廣東流動圖書館過去運用了相關的績效評價指標，但長期多限于內部研究和參照，長期以項目屬性的政府評估為主，未能形成制度化、常規化、透明化的考核機制[1]，與其他公共圖書館或項目一樣，以接收上級主管部門評估為主，從圖書館自身業務和服務角度出發為多，并未廣泛深入擴展至圖書館的公共文化服務層面，影響了政府、社會、公眾等對圖書館公共文化服務進程和質量的全面認識、監督和評估，影響了流動圖書館服務效能的提升和改進機制的健全，更欠缺績效評估的規范性政策法規。

此外，由于流動圖書館項目運作的特殊性，圖書、設備等各種資產分布在全省各市縣基層圖書館供使用，而產權仍屬于廣東省立中山圖書館。但是，產權與使用權分離的資產監管相關法律法規和監督體系欠缺，在項目完結之后的所有權歸屬也將成為亟待解決的問題，因此將其納入統一科學的績效評估指標體系是實現廣東流動圖書館創新發展的迫切需求。

3 廣東流動圖書館治理體系建設的理論基礎

公共圖書館總分館體系建設是有效實現普遍均等公共圖書館服務體系的重要模式，但仍存在區域發展不平衡、社會力量參與不足、管理界限不明晰等問題，因此搭建有效的治理體系對其健康發展具有重要意義。廣東流動圖書館的治理路徑應以國家文化治理思想為主體指導思想，以建立公共圖書館服務體系法人治理結構為重要改革內容，引入社會力量參與共建，提升服務效能，最終達成保障公民基本文化權利的目標。

3.1 以文化治理為主體指導思想

“國家治理體系”和“治理能力現代化”是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次從國家戰略層面提出的理論。現代國家治理體系是由經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態治理等共同構成，相互聯系相互影響[16]。十九屆四中全會聚焦于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，開辟了“中國之治”的新境界。“中國之治”中的文化治理，首先是以制度建設和法治體系的完善為關鍵，健全法律法規體系；其次是切實有效地提高制度、法律的執行能力和執行效能。

當前全面深化改革文化體制、文化產業和公共文化服務體系，構建穩固而完善的國家主流意識形態、先進而豐富的社會主義核心價值觀念和體系顯現出了強烈的緊迫性。而作為社會公共文化服務體系中的重要組成部分，公共圖書館及其服務體系一方面要全面圍繞國家文化體系的發展及要求，改革和增強在公共文化服務中的社會責任和使命；另一方面則是在公共、公益、平等的原則下，進行改革創新，以社會公眾對公共圖書館服務需求為目標，優化和拓展資源配置內容和方式，完善公共文化服務的內涵，提高公共文化服務效率，以確保公民均等享受基本文化權利，推動公共圖書館服務體系治理主體的法人化、多元化，構建和完善治理體系[17]。

文化治理視角下的公共圖書館服務體系構建應圍繞兩個方向：一是保障公民基本文化權益，保障文化民生；二是提升公共圖書館服務效能，實現讀者需求與服務供給的精準對接與匹配，滿足讀者需求[18]。由此，公共圖書館服務體系的文化治理功能涵蓋了法人治理、多元共治的管理與建設思想，以及以公眾信息需求為服務導向的服務效能提升思想。前者是對公共圖書館服務體系行政管理體制的治理化改革，從傳統行政管理向依法治理轉變，轉變傳統決策模式，加快圖書館系統立法建設；以分權原則為基礎，提高文化部門和圖書館自主權，并重視地區差異；建立健全公共圖書館服務體系治理績效評估機制；構建權威的評價系統，保證文化政策落到實處。后者是對公共圖書館服務體系的服務內涵和質量的治理化改革，發揮公共文化發展中的社會組織作用，最大限度滿足公眾文化需求。

3.2 以法人治理為重要改革目標

公共圖書館治理體系建設已初步具備較系統的指導思想，其目標是推進公共圖書館全面充分地實現自身的核心價值、發揮自身的社會文化功能，保障公眾的基本文化權利。各類治理主體的權力、責任、職能等及其相互間的法治關系，是公共圖書館服務治理體系的重要建設內容。

從治理體系主體要素來看，公共圖書館治理體系由法律、政府、圖書館、社會和公眾5個要素構成。筆者贊同其他學者的觀點，即公共圖書館治理體系所涉主體的層次大致分布為3 個層次：頂層是由法律體系構成的制度層，法治環境和體系的完善是公共圖書館治理最有力的支撐；中層是由政府、公共圖書館構成的管理層；基層是由社會組織和公眾構成的社會層[19]。

從治理體系運行機制來看，公共圖書館治理體系有外部和內部兩個有機聯系、融合的治理領域。外部治理機制是公共圖書館服務體系中所涉各類性質的主體，如政府、圖書館、社會組織、公眾的權力與職能類型、級別、邊界等，以及相互之間有法可依、有制可循的關系和整體法治管理機制；內部治理是公共圖書館服務體系內部建設、管理、實施主體在人事、制度、經費、空間、資源、服務、技術等方面的治理機制[20]。

公共圖書館服務體系因不同地域、規模、范圍和社會發展條件而存在文化治理環境和基礎上的差異，但從上述治理主體要素和運行機制來看，各類公共圖書館治理體系的基本特征在于：

(1)多元化治理主體的設置。傳統的政府作為單一的管理、建設主體，其職能定位需要切實發生轉變，圖書館、社會組織、機構、個人等可以參與公共圖書館服務體系的治理。政府應將社會文化的管理權力轉移至圖書館等文化機構，實現國家和各級政府在國家治理體系中文化權力結構的分化，最終形成文化多元共治的新生態圈。

(2)法人治理結構的建立。公共圖書館服務體系的治理過程是以圖書館的所有主體為主導，以管理主體、建設主體、實施主體等共同依法參與治理為基礎的。厘清多元治理主體的法律地位、權責與職能定位，使多元治理主體在圖書館服務體系治理過程中實現合法性、協調性、平等性、科學性的決策、管理、執行和監督機制，使治理主體的職能發揮與力量整合實現最優化。為此，必須建立健全法律及法治環境，豐富法人治理的模式，如基金會、理事會等。

3.3 以公共文化財政改革為契機

2020年6月，《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(以下簡稱《方案》)發布，這是推進公共文化治理體系和治理能力建設的一項關鍵性改革政策。

《方案》的總體要求是建立權責清晰的中央和地方財政體制機制，優化政府間事權和財權劃分，健全公共文化服務財政保障機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化，確保財政公共文化投入水平與國家經濟社會發展階段相適應[21]。《方案》明確從基本公共文化服務、文化藝術創作扶持、文化遺產保護傳承、文化交流、能力建設等方面劃分中央與地方財政事權和支出責任。中央和地方通過政府購買服務等形式，支持社會力量參與公共文化服務。

依據《方案》規定，作為基層公共文化設施的公共圖書館，在推進公共服務體系建設方面，“確認為中央與地方共同財政事權，由中央與地方共同承擔支出責任”，“所需經費由中央與地方財政分檔按比例分擔”[21]。廣東省屬于第四檔中央財政分擔省份，比例為30%。而在服務體系的機構改革和發展建設方面，按照隸屬關系，屬于地方級公共文化機構改革和發展建設的補助，“確認為地方財政事權，由地方承擔支出責任”[21]。因此，廣東流動圖書館作為廣東省公共圖書館的重要服務系統，應切實由廣東省政府和省以下各級政府加強財政投入，提高財政資源配置，深化財政預算政策改革。

3.4 治理方法論

中國特色社會主義進入新時代，文化治理體系和治理能力現代化開啟了全面推進的新階段，科學把握新時代建構文化治理體系的方法，才能激發民族文化的創造性轉化和創新性發展。構建社會主義文化治理體系應該統籌效率與公平、協調匯聚各方力量，構建共建共治共享的社會主義文化治理格局，其策略在于堅持方向性與靈活性的結合、把握多元化與統一性的協調，尋求主體性與共生性的統一，加強世界性與民族性的融合。新時代文化治理體系的方法論，是提升文化自覺、增強文化自信、實現文化自強的戰略支撐[22]。

當前推進文化治理體系和治理能力現代化亦為公共圖書館服務體系的優化創新提供了契機。因此，公共圖書館治理體系的建設，需要在方法論和實踐層面把握4個方面。

第一，著眼于公眾的文化需求。堅持精準服務，全方位對接基層民眾的文化需求；同時創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，這也是提升公共圖書館的服務效能的必然要求。

第二，推進公共服務均等化。國家政策和公共財政支出要以投入均等化、均衡化為價值取向。公共財政支出重點是保基本、補短板、強弱項、兜底線、促公平，提升公眾獲得感，滿足民眾的基本文化權利[23]。

第三，完善城鄉公共文化服務體系。健全人民文化權益保障，加強城鄉公共文化服務體系建設整體統籌，力促城鄉交流，實現融合發展。優化城鄉文化資源配置，推進基層文化惠民工程擴大覆蓋面、增強實效性[24]。這正是廣東流動圖書館16年來所致力建設的，所以它的持續性和制度化是今后進一步發展的關鍵。

第四，推動公共數字文化治理。公共數字文化是現代公共文化的重要分支，是以數字化、智能化、網絡化為重要特征的新型文化發展范式。公共數字文化治理是文化治理現代化的核心組成部分[25]。公共圖書館數字文化治理遵循“重心下放、資源下沉、服務下移”原則，優化整合公共圖書館服務體系的流程，搭建科學合理的服務治理平臺，力求消除不同區域的公共文化服務差異，實現公共文化服務的均等化，為公共圖書館文化服務的創新提供動力[26]，是公共圖書館服務治理體系中保障公眾文化權利的重要支撐點。

4 廣東流動圖書館治理體系建設策略

4.1 保障建設：法規體系

《公共圖書館法》《公共文化服務保障法》以及地區圖書館行業法規、規程、條例等為公共圖書館服務體系的治理提供了有力的法律保障。對廣東流動圖書館而言，目前迫切而緊要的發展需求是推動政府依據廣東省文化發展和社會文化需求的基礎和特性，依據廣東流動圖書館的突出發展問題，依據國家文化治理理論和思想，研究制定和頒布適應廣東流動圖書館發展的科學性、保障性法律、法規和條例，將流動圖書館的項目屬性轉變為區域文化治理體系中具有法人治理屬性的主體，由此使得流動圖書館現有的實際建設主體、管理主體、實施主體均有法可依，權責明晰，統籌有度，同時使社會力量等多元化治理主體可共同參與到流動圖書館的建設中來，充分發揮市場和社會團體的能動作用。同時，加強文化領域或圖書館相關法規中對于公共文化服務治理體系的立法和扶持，將各級單獨的法人治理機構依法有效地聚合起來；在立法化的保障下積極建立統一規范的公共文化服務績效評估指標。通過明確內部組織機構的權利、義務、責任，建成各負其責、規范運作、相互銜接，協調運轉的治理體系。這是廣東流動圖書館未來可持續發展的決定性環節，從而保障流動圖書館的經費、管理、人事、服務、運作流程等走向合法化、法制化。

4.2 治理改革：法人治理

依據廣東流動圖書館在公共圖書館服務體系中各級政府、圖書館的緊密關系，應對其治理主體進行合理設置。總館、分館有各自的設置主體，廣東省政府作為核心設置主體與縣級政府組成聯合設置主體。廣東省政府亦成為體系中的核心建設主體，在流動圖書館體系建設中承擔更大的責任。縣級政府通過配套投入經費成為主要建設主體，在經費不足的治理單元內，地市級政府擔負公共圖書館服務經費投入的責任。

總分館的管理權力集中統一，由省政府、縣政府組成的聯合設置主體設立公共圖書館服務體系決策型理事會，作為整個服務體系、總館、分館唯一的管理主體。治理結構上聯合設置主體將決策權下放給理事會，實現所有權與管理權的分離，再由理事會授予總館對整個流動圖書館體系的管理執行權，實現理事會決策權與總館管理執行權的分離[27]。經合理設置治理主體，政府不再是管理主體，而是吸納了政府、圖書館、社會組織、公眾等多方利益相關者共同組成管理主體，實現公共圖書館服務體系的分權制衡、多元民主參與和科學決策的治理機制。

這種科學設置的治理主體便形成了決策層、管理層和監督層3個層面的相互協調、相互制衡格局，構建起公共圖書館體系的法人治理結構，形成公共文化服務體系中各方資源、職能、權責等多方面要素的系統性重建。在這種架構中，政府方去行政化，將治理主體轉移到理事會；健全多主體間決策、執行、監督相互分離的權力結構和相互制衡的運行機制，形成政策支持、內外聯動、監督有效的法人治理結構，可以在很大程度上達成“政事分開、管辦分離”的目標，從而構筑起新時代的公共文化服務體系[28]。同時，健全的公共圖書館體系法人治理結構，將進一步提升圖書館管理水平和服務效能，增強活力，從而推動加快轉變政府職能和公共文化事業體制改革，踐行文化治理。

除了組建決策型理事會作為服務體系及成員的管理主體外，廣東流動圖書館體系中有條件的公共圖書館分館也應建立起理事會或咨詢委員會，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理與監督，確立理事會的核心地位，在健全和完善各項規章制度的基礎上，明確各治理主體的功能和職責，確保“理事會+管理層+監督方”的運作模式發揮作用。

4.3 長效機制：預算績效管理

《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》提出要強化公共文化領域的投入保障，“全面實施預算績效管理，著力提高公共文化領域財政資源配置效率、使用效益和公共服務質量。……省級政府要參照本方案的要求，合理劃分省以下公共文化領域財政事權和支出責任。要將適宜由地方更高一級政府承擔的基本公共文化服務支出責任上移，避免過多增加基層政府支出壓力”[21]。因此，該《方案》對經16年實踐檢驗為廣東省公共文化服務均等化、標準化之有效模式的廣東流動圖書館而言，是國家在文化領域頒布的最新財政改革政策依據，廣東省政府和省以下各級政府應“切實履行職責，密切協調配合，確保改革工作落實到位”，強化對流動圖書館的投入保障，協同推進改革，建立合理的各級政府財政投入和保障機制。

為了更加科學、有效地保障社會公眾的文獻信息資源需求，建立公共文化服務績效評估指標體系也是長效機制之一。評估體系的目標是構建以評估主體多元化、評估機構多樣化，所有有利因素共同參與的且最大限度滿足讀者需求的圖書館公共文化服務績效評估與管理體系，可考慮涵蓋經費投入、資源配置、基礎建設、社會參與、實施機制、讀者評價、使用效益、服務質量等方面[29]。因此，廣東流動圖書館的績效評估體系應由政府、社會公眾、第三方評估機構等多元主體共同參與，形成常態化的評估機制，暢通的反饋渠道，精準對接公眾的公共文化需求；同時，還應將評價結果納入政府科學發展考核評價體系，督促公共文化服務體系的完善。通過建立統一的績效評估指標體系，對流動圖書館的資產管理、經費投入、服務效能開展科學評估和管理，將保障資產的所有權明晰和產出的效能提高。

4.4 改革突破：社會力量參與

現代公共圖書館治理體系的構建，應充分調動社會各方面積極性，激發社會文化活力和創造力，創新公共文化服務的供給方式和推動服務主體多元化，提高服務質量和服務效能，為公眾提供豐富優質的文化產品和服務，提高公民參與公共文化服務的自主意識[30]。在實施層面上，需要治理主體積極引導文化企業、民間文化團體、公益組織、基金會等社會力量參與治理，充分發揮它們的優勢和作用。社會力量在支持公益性文化事業上占很大比重，廣東流動圖書館在建設過程中也獲得了多方社會力量的資助，與體系外資源開展合作共建等，取得了一定的效果。但為建立長效的合作保障機制，提高社會參與度，需創新治理手段。籌建圖書館基金會，開展社會監督和志愿服務活動應成為下一階段的著力點。

4.4.1 圖書館基金會

為謀求廣東流動圖書館體系的可持續發展之路，在項目完結后，完善經費保障機制是當前的首要任務。基金會，特別是圖書館基金會作為圖書館經費補充的重要渠道之一，有望在流動圖書館的可持續發展中充當起重要角色，以提升治理能力。

我國圖書館基金會建設一直未有較大進展，專門以“圖書館基金會”命名的基金會還很少，主要以大型基金會下設的圖書館資助項目的形式實現，資助方式以圖書及設備捐贈、捐建中小學校圖書室為主，并不以投資建設公共圖書館為目標[31]。廣東流動圖書館項目啟動以后，產生了較大的社會效益和社會影響，已與美國花旗集團基金會、“滿天星公益基金會”等多家基金會開展合作建館。這種由基金會全資投入、圖書館提供專業指導和實施建設的合作模式，通常由雙方各盡其責，共同合作開發一些新型的、深入的圖書館服務以實現優勢互補，對于欠發達地區的流動圖書館建設有著良好的補充作用。但這種模式局限于短期、項目制的一次性合作關系，也未與廣東流動圖書館發生直接密切的聯系，在參與度和可持續性方面難以獲得更多的社會效益。

有序、規范地吸納更多社會資本參與圖書館的建設管理，探索籌建圖書館自主設立的圖書館基金會是重要的研究命題。雖然設立基金會仍面臨著圖書館管理機制的掣肘，一時難以突破，但是利用圖書館法人治理結構改革的發展機遇，設立基金會將成為保障運營經費的有效途徑，也會成為提高理事會工作效能的創新措施和促進廣東流動圖書館可持續發展的主要推動力。2003年成立的杭州圖書館事業基金會是全國首家圖書館基金會，由當地圖書館共同發起，在組織發動社會力量支持公共文化服務體系建設方面一枝獨秀，建設模式無法復制和推廣。2015年，溫州市圖書館理事會發起注冊了“溫州市圖書館發展基金會”，即在社會力量廣泛參與的圖書館法人治理模式下成立，具有重要的示范意義[32]。廣東流動圖書館應在理事會的發起下，吸收企業代表、基金會專業人員和愛心人士作為專業的負責人和領導團隊，設立區域性和依附于總館的“流動圖書館事業發展基金”，制定成熟的籌措計劃，嚴格的經費使用和審批制度、監督制度，確保籌資規范化和制度化，從而構建起專業化的圖書館基金會運行機制。其主要任務是支持與完善流動分館的持續運作、基層圖書館員的培訓與民眾信息素質培養等。在文化治理體系中，圖書館基金會也要強化與企業互為補充、互為輔助、互為促進的良好關系，鼓勵和促進企業參與共建圖書館，開展多元文化服務。圖書館亦能相應地為企業提供公益性產品、服務和品牌宣傳，建立起雙方合作的長效機制。

4.4.2 社會監督機制

社會監督是公共圖書館治理體系的核心內容之一。引入社會監督機制即建立有公眾參與的公共文化服務設施使用效能和公共文化服務考核評價制度和渠道，推動公眾參與公共文化服務評價，形成有效的公共文化需求表達和監管機制，讓公共圖書館服務體系真正做到以用戶為中心，改善服務內容和服務方式，提高服務質量[33]。讓公眾參與到流動圖書館運作的監督中來，不僅能保證社會效益，還能促進圖書館的良性發展，吸引到更多的公益愛心人士。

4.4.3 社會志愿力量

社會力量一般以個人或團體的形式參與文化志愿服務，這些志愿者及志愿隊伍應成為公共圖書館服務體系人才隊伍中需要重視的重要人力資源。一方面通過志愿服務讓公眾既成為公共文化服務的受益者，又成為公共文化的提供者，在調動各方社會力量、整合社會資源方面發揮重要作用。另一方面，志愿者及團體具有引領社會公益理念、促進社會責任培育感的作用，能積極引導基層群眾參與公共圖書館服務體系建設，享受文化、創造文化，以逐步實現公共文化服務均等化，推動全民文化素質提升[34]169-178。廣東流動圖書館應在理事會下設分屬委員會，建立志愿者的招募與培訓機制、完善志愿者培訓和激勵機制，保障服務團體經費投入，推廣志愿者服務精神，以健全志愿者組織體系。不管個人或組織形態，社會力量參與公共文化服務需形成志愿服務機制和品牌效應，拓寬公共文化服務方式，以便更好地滿足公眾的多元文化需求。

4.5 治理重心下移：基層流動圖書館

構建流動圖書館治理體系，基點在基層的流動分館，核心在服務。在廣東流動圖書館的總分館體系中，完善內部治理機制的目標就是實現資源利用的最大化，保證圖書館系統實現服務效能的最大發揮，其治理關鍵點和難點也在基層館，因此應以提升體系末端——即基層流動分館的“造血”能力為切入點。基層流動圖書館作為治理體系中的建設主體和實施主體方，要建立起自身的可持續發展機制，應站在用戶角度創新服務方式，提供豐富優質的文化產品，精準對接貧困地區和鄉村群眾的文化需求，充分參與基層的文化扶貧和信息援助工作，主要從3個層面推進。

(1)創新服務思維與模式。基層流動圖書館要加強和創新人才培養機制，組建業務能力出色的人才服務隊伍，根據目標群體的個體差異性，有針對性地提供文化資源，通過教育引導、文化熏陶、實踐養成等因地制宜、因需而異地開展圖書館服務，優化創新服務內容。同時，依托便利的數字化手段強力推進鄉村的公共文化服務建設，帶動閱讀活動組織開展走向豐富，與閱讀、知識、文化、教育行業構成緊密結合的體系，將公共圖書館的服務觸角延伸到鄉村的最后一公里，提升公共數字文化治理能力和服務效能，從而建立起穩固的文化建設和治理主體地位。

(2)深度挖掘當地文化資源。2020年是脫貧攻堅戰收官之年，在完成脫貧攻堅目標任務后，我國的減貧戰略將由絕對貧困治理轉向相對貧困治理。因此，積極探索解決相對貧困的長效機制也是下一階段的重要任務，包括推進基本公共服務城鄉均等化的保障機制和夯實多元化的產業益貧機制等[35]。廣東流動圖書館服務體系兼顧了全民均衡、平等性，下一階段的目標也是致力于消除文化的“相對貧困”，即針對當前的文化扶貧，通過進一步樹立文化自信，挖掘本土文化資源，增加文化產品供給。可深度挖掘和發揮文化在脫貧攻堅中的重要作用，文化助力精準扶貧，非遺和文旅融合成為重要抓手。通過依托當地的文化歷史底蘊和民族地方特色，推進文化和旅游深度融合，將更多文化產品做成旅游項目；也可利用公共圖書館作為社會文化傳承和服務的載體，打造與當地文化、教育相結合的特色產品，刺激基層圖書館與其他業態融合發展，從而實現公共文化服務、非物質文化遺產與旅游業共贏發展，進一步豐富基層民眾的精神文化生活。

(3)助力構建服務全民終身學習的教育體系。服務全民終身學習的教育體系是國家基本公共服務制度體系的重要組成部分，構建這一體系要著力形成全社會共同參與的教育治理新格局，離不開公共文化服務體系，尤其是公共圖書館服務體系。而廣東流動圖書館體系因其廣泛的基層服務設施基礎具有較強的文化輻射功能，展現了在終身學習教育體系中的重要優勢。基層流動圖書館應與當地各類教育機構密切合作，進一步構建起完善的終身學習體系和多層次的學習網絡；同時加強自身的推廣與宣傳工作，全方位對接讀者的信息需求，提升服務效能，打造人人樂讀、愛讀的終身學習中心。

4.6 治理資源聚合：圖書館行業組織

圖書館行業性組織(主要是圖書館學會)，也是公共圖書館體系中重要的治理主體之一，承擔和發揮引導圖書館事業發展、指導和協調行業工作的職能，同時應具備資源整合、利益表達、組織協調和執行實施等4方面的治理能力。各級各類圖書館行業組織應充分利用好自身在加強行業互動交流和內部團結、促進社會性團結等方面的功能優勢，積極承擔政府轉移的相關職能，努力推動整個社會層面的各類資源整合，提升與政府、社會、公眾的組織協調能力，充分發揮其治理輔助功能[36]95-97。廣東圖書館學會等地方性圖書館行業組織，應積極增強自身的能力建設，參與圖書館制度、標準的制定和執行，實行圖書館行業的自律管理，補充和完善政府的行業化管理，與政府、社會各種組織機構和公眾開展更具戰略意義的合作，迅速成長為新時期公共圖書館治理體系的合格主體之一。

5 結語

廣東流動圖書館應在治理主體多元化的趨勢下，通過明確管理建設主體的法人化，對資產管理和服務效能建立統一的績效評估指標體系，形成完整的資產管理、審計監督和服務效能評估機制，從而在圖書館體系內部形成科學有效的治理機制；同時通過政府支持，引入基金會、志愿服務等社會力量開展外部治理機制，達成公共圖書館服務體系內外部治理體系的閉合循環。從實施個體來說，基層流動分館在政府、總館、社會的扶持下，推進設施標準化、服務網絡化、運行一體化、參與便捷化，以精準有效地促進其整體效能提升。整個廣東流動圖書館將構建完善的鄉村公共文化有效供給與精準服務體系，豐富高質量公共文化服務內容和形式，從而構建起“自下而上”與“自上而下”相結合的雙向治理機制，進一步適應新時代、新形勢公共圖書館治理體系建設及創新的新要求，以更好地實現公民的文化權利。